专栏 | 美俄关系“升温”会使制裁取消吗？

民智专栏

（正文约4200字，预计阅读时间13分钟）

自三年前俄乌冲突发生以来，2月24日成为众所周知的“制裁日”。虽然制裁“大礼包”并不只是在这一天发出，但在特别军事行动开始的周年纪念日，西方国家试图让其新的限制措施格外引人注目。在前几年，制裁象征着西方国家团结一致惩罚俄罗斯的决心，但如今这种团结仿佛有所崩解。

特朗普入主白宫以来，美国外交和国内政策的基础发生了动摇，尤其是他表示想要马上结束俄乌冲突，尽快在乌克兰寻求和平。俄罗斯对此做出回应，表示愿意积极对话共同协商。然而，美国的盟友和合作伙伴并不认同特朗普的做法，因为他们在过去三年中为这场冲突投入了大量的物质和意识形态资源。特朗普的行为会使过去三年的努力竹篮打水一场空，但特朗普似乎认为当下就是及时止损的最佳时机。如果战火持续燃烧，乌克兰可能会失去越来越多的领土，美国数百亿美元的预算也被消耗殆尽，且即使美国及其盟友对乌克兰倾囊相助，乌克兰也不见得能在这场战争中取得胜利。因此，美国积极推进与俄谈判，但谈判的艰难也显而易见。此次与俄外交谈判的关键因素之一是取消或至少放松制裁，但这一设想的现实性却值得深思。不过，通过借鉴以往国家的谈判经验，我们或许可以期待对俄制裁会发生什么具体变化。

美欧分歧，乌克兰何去何从？

可以看到现在美国在寻找结束乌克兰冲突的方法，这让美国的盟友们感到格外惊讶。因为三年来，他们一直与华盛顿的路线保持一致，但现在美国却突然与之划清界限。美国的“背刺”让欧洲人腹背受敌，他们在慕尼黑安全会议上被公开谴责，尽管第16号制裁方案是很早以前制定的，但在当前形势下，它具有了新的意义。对欧洲国家来说，它成为了欧盟这个机构的象征，是对大西洋传统路线的坚持，是展示实力、洗清屈辱和维护自身身份的一种方式，同时它也表达了对特朗普外交的抗议，因为在特朗普外交中要随时准备进行交易，并公开展示交易主导权在谁手中。

第16号制裁方案将进一步加大对俄掣肘，但并不对俄造成致命伤害。该方案的主要内容是扩大对俄罗斯铝出口到欧盟的限制，断开环球银行间金融电信协会（SWIFT）与俄罗斯多家银行的联系，增加封锁制裁和出口管制，同时对与俄罗斯合作的友好国家的公司进行施压。可以说，俄欧双方之间已然开启无声的战争。如果在2022年这些制裁措施可能会令人震惊，但形势发展到现在，这些措施已经不足为奇，尽管对俄不利，但不过是一种例行公事。相比欧洲例行公事的制裁，更令企业担忧的是俄美谈判是否会给他们带来一线生机，但是现在翘首以盼还为时过早。

可以说，俄美在乌克兰问题上达成妥协是可能的，问题是这种妥协能持续多久。双方立场矛盾重重，信任度不高，这对妥协的持续性造成了极大的挑战。然而，特朗普正试图摆脱冷战的束缚展望未来。在他看来，如果在与俄罗斯的斗争中投入过多，对美国的未来是有害的，因为未来美国所谓的“主要对手”是中国。但由于美国已经在反俄路线上投入过多，已然骑虎难下，所以不排除冷战的历史卷土重来的可能性。即使不出现这种可能，俄乌在美国的斡旋下停火，美国仍将活跃地对俄实施制裁。这是因为制裁的法律性质导致不可能取消所有制裁，许多对俄制裁措施已被纳入美国联邦法律，总统无法取消制裁，只能暂停制裁。因此，制裁仍将是向俄罗斯施压的工具，况且特朗普本人也乐于使用这些工具，他在第一任期内对“北溪2号”的制裁攻击仍然记忆犹新。

如果能就乌克兰问题达成协议，预计会出现类似于20世纪70年代初美国逐步放松对华制裁的情景，但这一过程会很缓慢，因为制裁的法律机制没有改变，放松制裁是通过例外、排除和有针对性地暂停某些条款来实现的。直到2000年，美国与中国的经济关系才达到一个新的立法水平，并且即便如此剩余的制裁也仍然存在，这一过程历时30年。而推动这一进程的原因是中国与苏联之间的矛盾（美国利用了这一矛盾），以及当时中国改革开放政策下中国所开辟的广阔市场的吸引力——而这恰恰是需要注意的地方，因为俄罗斯市场对美国的吸引力不大，俄方不会为了短期利益而放弃与中国的友谊，毕竟四年后美国新政府上台一切都可能回到原点。因此，对俄制裁仍将持续非常漫长的时间，但无论如何，双方的企业都将从缓慢的转变中获益。

制裁是历史悠久的政治和经济工具

制裁并非国际关系中的新工具，事实上，几个世纪以来，制裁一直被用来胁迫各国遵守国际准则，或惩罚被视为“敌对”或“非法”的行为。经济制裁作为现代外交的正式工具，最早可追溯到20世纪20年代的国际联盟。然而，在冷战期间，特别是在美苏之间，制裁的地位日益突出。经过几十年的发展，制裁已从有限的贸易限制演变为针对能源、国防和金融等各个领域的更全面的制度。对俄罗斯来说，制裁一直是外交政策关系的一个特点，尤其是在与西方国家的交往中。本世纪最初实施的制裁主要针对与腐败或侵犯人权有关的特定个人或实体。然而，2014年克里米亚事件成为制裁的转折点，经此一事后，西方国家显著扩大了对俄罗斯制裁的范围和规模。此后，这些措施不断升级，并且在2022年俄对乌发起特别军事行动后达到高潮。

西方在俄罗斯吞并克里米亚和发动顿巴斯战争后实施的制裁对俄罗斯经济产生了深远影响，因为此次制裁针对的是俄罗斯经济的重要组成部分——能源行业，重点是石油和天然气出口。此外，西方国家还对俄罗斯主要银行、国防承包商和石油工业的融资实施了制裁。他们试图切断俄罗斯进入西方资本市场的渠道，对高科技产品实施限制，并禁止俄罗斯从事某些战略物资的国际贸。此外，美国和欧盟对那些与已经受到限制的俄罗斯实体进行交易的国家实施二级制裁，以阻挠其他国家与俄罗斯进行贸易。

2022 年俄乌冲突爆发后，美对俄制裁的范围和力度进一步升级。更多的个人和实体被列入制裁名单，其中许多来自俄罗斯精英阶层，包括政府官员、商人和寡头。此外，美国还对俄罗斯的贸易和金融实施了新的制裁，冻结了俄罗斯的海外资产，切断了俄罗斯与国际银行系统（SWIFT）的联系，严重限制了俄罗斯的国际贸易能力。其中最引人注目且影响最深远的措施是对俄罗斯石油实行价格上限，这是西方国家在维持全球石油供应稳定的同时减少俄罗斯主要出口收入的战略举措。上限设定俄罗斯石油每桶为 60 美元，目的是在不对全球石油市场造成重大干扰的情况下给俄罗斯造成财政压力。尽管西方不遗余力打压俄罗斯，但俄罗斯还是通过国内调整和非西方国家（如中国和印度）的支持，成功规避了许多措施。

面对制裁，俄罗斯如何进行战略调整

尽管制裁对俄罗斯造成了严重影响，但俄罗斯仍表现出强劲的韧性。以下几个因素促成了俄罗斯的韧劲，特别是其规避金融制裁的能力。第一是在2022年《制裁条例》开始实施之前，俄罗斯已经开始创建替代性的金融系统，特别是金融短信系统和国家支付卡系统。这些系统使俄罗斯能够在不依赖西方金融基础设施的情况下进行国内和国际交易，而使用俄罗斯卢布与邻国和非西方伙伴进行交易进一步使俄罗斯免受西方制裁的全面影响。

第二是俄罗斯有能力将其石油出口转向非西方国家，如中国、印度和其他亚洲国家，这有助于减轻价格上限和制裁对能源出口的影响。通过使用影子油轮船队和替代物流路线，俄罗斯能够绕过西方制裁，继续向全球市场供应石油。此外，俄罗斯还实施了“平行进口”模式，以克服对消费品和工业产品的限制。这一战略包括从不受西方制裁的国家采购商品，从而确保俄罗斯消费者和工业仍能获得必要的产品。不过，这些措施虽然在某种程度上缓解了俄罗斯直接的经济压力，但也并非没有代价。俄罗斯经济面临着重大挑战，尤其是在通货膨胀、供应链中断和外国投资下降方面，而且这些制裁的长期影响仍在不断显现，其影响可能会持续数年。

此外，制裁经常在外交谈判中发挥核心作用，尤其是存在重大政治或军事分歧的情况下，制裁经常被当作一种杠杆工具，根据制裁实施的收紧或放松来表示威胁或者善意。因此，制裁是一种影响国家行为的手段，可以通过施加经济压力或许诺减轻制裁来换取政治让步，冷战期间美苏之间的交往就是典型案例。在冷战期间，制裁苏联是美国遏制苏维埃势力的外交工具中的关键部分。20世纪70年代，为缓和美苏关系，美国放松了对苏联的一些制裁，以换取军备控制协议和其他政治妥协。然而，随着20世纪80年代缓和局面的瓦解，许多制裁措施又卷土重来。

相比之下，伊朗的情况表明，制裁可以成为一种长期且根深蒂固的外交工具。美国对伊朗的制裁始于20世纪70年代，并在1979年伊斯兰革命后愈演愈烈。尽管伊朗与几个世界大国在2015年达成了核协议，但也只得到了部分和短暂的制裁缓解。2018年，特朗普单方面宣布美国退出该协议，恢复对伊朗的制裁并实施了二级制裁，再次有效地将伊朗孤立于全球经济之外。这个例子表现了制裁如何能够在政治领导层更迭的情况下经久不衰，并继续成为外交杠杆的工具。

对俄罗斯来说，其他国家的被制裁经历提供了重要的启示。首先，放松或解除制裁并不意味着政治问题解决或关系正常化。通常情况下，制裁的放松是分阶段进行的，并且要经过重要的政治和外交谈判，虽然某些制裁可能会被取消，但其他制裁可能会持续数年，中国和伊朗的情况就是如此。其次，政治领导层的变化与制裁高度关联。从伊朗和中国的案例中可以看出，美国政府的更迭会导致制裁政策的转变，如果国会介入其中，情况尤其如此，因为国会可能会编织一张法律限制的 "蜘蛛网"，限制总统单方面放松制裁的能力。再次，美国的制裁体系建立在全球金融中心的基础上。由于二级制裁的影响力尤为强大，美国管辖范围以外的国家和公司可能不愿与受制裁实体接触，因为这可能导致这些实体失去进入美国市场的机会，这种形势促使更多实体在任何有关制裁减免的谈判中加强了与美国的接触。

对俄制裁将走向何方

如果此次美俄双方能够就乌克兰问题达成有效协议，美国很可能会渐进地放松部分对俄制裁。最初的步骤可能包括重新开放大使馆、放宽运输限制以及放松对目标投资的某些限制。部分出口管制也有可能放宽，特别是对人道主义物资和低技术产品，但出于国家安全考虑，短期内不太可能取消对军民两用产品、能源和国防技术的制裁。而任何对制裁的放松都需要美国与其盟国进行协调，由于乌克兰问题持续复杂且其对全球政治的影响广泛，一旦美俄外交努力破裂，美对俄很有可能重新实施制裁。