杨雪冬等：基层治理如何破解“层层加码”
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破解“层层加码”的关键，不在于简单压制行为结果，而在于重构任务传导机制与权责配置体系，建立更加科学、弹性、可持续的治理机制。
“层层加码”是国家与社会治理中可能出现的一个“顽疾”，给作为政策执行主体的下级部门、基层单位造成了沉重负担，滋长诱发了形式主义、官僚主义。2024年，党中央作出明确部署，坚决整治形式主义、官僚主义，修订后的《中国共产党纪律处分条例》也明确将“在督查检查考核等工作中搞层层加码、过度留痕，增加基层工作负担”纳入处分范围。
“层层加码”的内生动力
“层层加码”指的是，在多层级治理结构中，为了确保能够完成上级要求，每经过一个治理层级就添加新的内容或提出新的要求，导致治理任务量逐级放大，压力逐级增加。“层层加码”是治理任务转发、放大和执行的过程。
“层层加码”存在于许多政策领域，典型的体现方式是盲目增加任务数量、提高任务速度、扩充任务内容、缩短时限以及提高任务标准。例如，一些地方政府不顾实际情况，通过行政命令强行加码指标，要求经营主体数量倍增，最终导致虚假经营主体的注册现象，以应付检查。这种“层层加码”现象，不仅增加了基层的工作负担，还催生了数据造假、形式主义和折腾群众等不良风气。
在多层级治理体系中，存在着非常关键的中间层，起着对上级指令的传递解释作用。而在“层层加码”过程中，中间层则发挥着“加码”枢纽的作用。中间层传导的压力强度越大，就越反映其对加码任务的重视态度，越能够影响下级部门的任务优先排序和统筹调配资源的能动性发挥。
中间层在设定考核方式时，不仅考虑到任务的完成度，还会关注上级的期望值和外部压力，并据此作出适当调整。一方面，出于追求绩效的动机，中间层会设定更高的目标，争取更出色的业绩。另一方面，出于规避风险的动机，中间层在面临严格问责的任务时，通过主动加码打“提前量”，以减少问责压力。
把握下级部门加码的动机
作为执行方的下级部门面对的是多任务、多目标的治理格局，治理资源的有限性决定了它们必须在多项任务之间进行权衡，当中间层主动发起加码任务时，下级部门并非完全被动接受，而会根据自身情况作出应对。
一是“向下加压型”，多发生在资源不足且激励强度大的情境。当下级部门的治理资源不足以完成中间层的加码任务时，且在高强度的激励机制下，下级部门会避免再加新码，防止造成更严重的治理负担，而是通过任务下放或形式化考核来转移责任；同时，加强压力传导，通过增加会议频次、提高领导规格、增加奖惩力度等加压方式，将压力继续传导至更基层单位，造成执行空转与责任甩锅。二是“再加新码型”，多发生在资源充足且激励强度较大的情境。此时，下级部门可能出于争取政绩的考虑，在中间层加码的基础上再度加码，进一步放大任务强度，形成层层加码的“滚雪球”效应。三是“向上协商型”，多发生在资源不足且激励强度较小的情境。此时，下级部门可能将其识别为不那么重要的任务，通过正式请示或非正式沟通方式，尝试与中间层协商减压、调整任务目标，从而争取政策执行的灵活性。最终，加码任务可能被搁置或终止。四是“常规执行型”，多发生在资源充足且激励强度较小的情境。此类下级部门通常会按部就班完成加码任务，但不会主动上提标准或设置新的要求，而将治理资源投入到其他更重要的工作任务中，体现出稳妥应对的倾向。
治理“层层加码”需从制度机制上发力
破解“层层加码”的关键，不在于简单压制行为结果，而在于重构任务传导机制与权责配置体系，建立更加科学、弹性、可持续的治理机制。
第一，完善考核机制，防止“唯任务论”。要推动绩效考核由数量导向转向质量导向，减少“指标崇拜”，适度下放目标设定权，给予基层因地制宜的弹性空间。第二，厘清职责边界，强化权责对等。通过制度化方式明确不同层级政府在各类任务中的责任比例，建立任务分解与资源配置挂钩机制，防止责任层层下移、资源层层稀释。第三，增强资源保障，缓解执行压力。基层政府任务繁多但资源短缺，容易形成“任务-资源”之间的张力。应提高基层财政自主权，推动财权与事权相匹配；同时加强基层队伍建设和能力培训，增强其应对复杂任务的实际能力。第四，建立协商机制，实现上下良性互动。推动上下级部门之间形成常态化沟通机制，强化任务执行过程中的信息反馈与动态调整，真正实现任务“共识下达”、政策“共建共治”。
【作者： 杨雪冬、赵家坤。其中杨雪冬系长安街读书会成员、清华大学政治学系主任】
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