行政案件中不确定法律概念的理解与适用

点击上方图片回顾专栏往期内容

本期“办案心法”栏目“上海法院审判业务骨干”特别专题，邀请全国法院行政审判先进个人、上海法院审判业务骨干，上海市浦东新区人民法院行政及执行裁判庭庭长、三级高级法官——郭寒娟为我们讲解行政案件中不确定法律概念的理解与适用。

不确定法律概念的

定义及界分

（一）不确定法律概念的定义

法律概念是法的重要构成要素之一，是认识法律与表达法律认识之网的纽结，是对各种有关法律的事务、状态、行为进行概括而形成的法律术语。然而，社会生活与社会关系的复杂性、文字语言表达的模糊性、简略性以及法律规定、立法技术的局限性，导致法律规范中法律概念的内涵及外延难以周延、明确，不确定法律概念的命题也就此提出。

简而言之，不确定法律概念是指因其含义的概括性以及内涵和外延的不确定性，需要借助法律解释方法和价值补充、结合具体个案事实才能确定其指向及意义的法律概念。

不确定法律概念广泛存在于法律规范之中，如何理解与适用不确定法律概念，是立法、执法、司法过程中无可回避的客观问题。在行政法中，法律所规范的对象为国家行政机关行使相应行政职权所产生的一系列具有法律效力的行政行为。这些行政行为包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政补偿等，涉及到公共行政管理领域的方方面面，内容包罗万象。限于语言本身的模糊性、多义性、相应法律规范社会问题的有限性，以及行政管理领域的多样性、专业性与复杂性，行政法中不确定法律概念的存在更为普遍。

（二）不确定法律概念的分类及主要特征

对于不确定法律概念，依据不同的标准，可以划分为不同的类型。最主要的类型为经验不确定法律概念和规范不确定法律概念。经验不确定法律概念又称事实性不确定法律概念，是指可以用感官感知、自然法则或者经验常识等予以明确的对象，诸如白天、夜间、出生、死亡等。规范不确定法律概念又称价值性不确定法律概念，是指需要在法律适用过程中进行补充评价的概念，比如公共利益、国家安全、社会稳定、利害关系、情节严重等。

需要注意的是，不确定法律概念的阐释与行政裁量有所区别。不确定法律概念的阐释属于行政机关、司法机关等有权主体在执法、司法过程中对事实问题及相应法律适用的认知和判断，并不是行使裁量权的问题。不确定法律概念强调事实认定以及法律中具体规定的阐释，而行政裁量则强调行政决定中依法作出相应自主选择的问题。

不确定法律概念

具体理解与适用的难点

在行政执法与行政诉讼实践中，由于相关法律规定中不确定法律概念的广泛存在，故对于涉案不确定法律概念的理解和适用，往往成为认定行政案件事实的关键问题和主要争议焦点。比如，房屋征收决定案件中的“公共利益”，工伤认定案件中的“上下班途中”，行政处罚案件中的“社会危害程度”“殴打”“猥亵”，政府信息公开案件中的“国家安全”“经济安全”“社会稳定”等。我们可以通过以下案例来说明。

➤案例1：政府信息公开案件中“社会稳定”的认定

在周某诉某市人力资源和社会保障局政府信息公开案（《中国行政审判案例》第2卷第76号案例）中，对于周某所申请公开的高级职称评定委员会组成人员信息，某市人社局以原告申请信息可能影响社会稳定为由，答复周某其所申请信息不属于政府信息公开范围。一审人民法院经审理后判决撤销某市人社局所作出的政府信息公开答复，并判令其重新作出答复。某市人社局不服，提起上诉。二审人民法院经审理后驳回上诉，维持原判。

该案的核心争议在于，公开涉案信息是否会危及社会稳定，这就涉及到对于《中华人民共和国政府信息公开条例》中“社会稳定”这一不确定法律概念的理解与适用。该案裁判认为，公开高评委专家名单可能引发的不正之风、打击报复等并非评委所面临的独有的职业风险，抵制不正之风、不畏打击报复是对我国较多行业从业者提出的基本职业要求。由于评委的投票情况并不公开，被告对职称申报者可能会扰乱评委个人的工作、生活，或实施打击报复的假设缺乏合理的根据。该案裁判从个案事实出发，基于社会一般实践与认知，并从公开涉案信息是否可能产生危险以及该危险有无特殊性的角度进行分析，认为不能充分得出公开涉案信息将危及社会稳定的结论。

➤案例2：工伤认定案件中“上下班途中”的认定

在北京国玉大酒店有限公司诉某区劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案（载于《最高人民法院公报》2008年第9期）中，某区劳动局经调查，认定陈某东之死亡事实符合《工伤保险条例》第十四条第六项关于“上下班途中”的规定，应认定为工伤。国玉酒店公司不服该工伤认定，在经复议维持后仍不服，向人民法院提起行政诉讼。一审人民法院经审理后认为，陈某东清晨上班的情形属于“合理时间”与“合理路线”，某区劳动局作出的认定书合法合理，遂判决驳回国玉酒店公司的诉讼请求。国玉酒店公司不服，提起上诉。二审人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。

该案中陈某东是否属于“上下班途中”，系其能否被认定为工伤的关键。“上下班途中”即属于《工伤保险条例》第十四条规定中的不确定法律概念。该案裁判认为，对于“上下班途中”应当从有利于保障工伤事故受害者的立场出发，作出全面、正确的理解。根据日常生活的实际情况，职工上下班的路径存在多种选择，用人单位无权对此加以限制。只要在职工为上下班在合理时间内而往返于住处和工作单位的合理路径之中，都属于“上下班途中”。至于该路径是否最近，不影响对“上下班途中”的认定。在该案裁判中，人民法院通过对立法意图的探寻，采用法律解释与价值补充的方法，参酌日常生活的实际情况，对于“上下班途中”予以了具体的认定。

➤案例3：行政处罚案件中“社会危害程度”的认定

在陈某诉某市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案（载于《最高人民法院公报》2008年第2期）中，某市客运管理中心以陈某非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款规定为由，责令停止违法行为，处二万元罚款并没收违法所得。陈某不服，向人民法院提起行政诉讼。一审人民法院经审理后判决撤销某市客运管理中心对陈某作出的行政处罚决定。某市客运管理中心不服，提起上诉。二审人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。

该案裁判认为，对当事人实施行政处罚必须与其违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。网约车作为客运服务的新业态和分享经济的产物，有助于缓解客运服务的供需矛盾，满足公众多样化出行需求，符合社会发展趋势和创新需求，对其应当保持适度宽容。另一方面，这种新业态又给既有客运管理秩序带来负面影响，甚至存有安全隐患等问题，确需加强规范引导。当一种新生事物在满足社会需求、促进创新创业方面起到积极推动作用时，对其所带来的社会危害的评判不仅要遵从现行法律法规的规定，亦应充分考虑是否符合社会公众感受。对于《中华人民共和国行政处罚法》相关条文中所规定的“社会危害程度”，人民法院采取从现有法律规定的解释出发，结合个案具体实际并充分考虑社会公众感受的角度对“社会危害程度”这一不确定法律概念进行了具体化。

➤案例4：授予学位纠纷案件中“学术水平”的认定

在柴某诉某大学要求撤销不授予博士学位决定案中，某大学经济学科学位评定分委员会作出《告知书》告知柴某，经济学科召开学位评定分委员会第78次会议，会议对柴某的博士学位申请事宜进行了审核和表决，表决结果为不同意授予柴某博士学位。柴某不服，诉至人民法院，请求撤销被诉告知并判令某大学向其授予博士学位。一审人民法院判决驳回柴某的诉讼请求。柴某不服，提起上诉。二审人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。

该案主要涉及争议之一为柴某是否达到授予博士学位的条件，其中就关涉到原《中华人民共和国学位条例》第六条中规定的对于学位申请人“学术水平”的认定以及司法对高等学校授予学位行为的审查深度和强度问题。一审裁判认为，某大学组织学位评定委员会进行的表决和审核评定，系高校对学生是否符合该学校、该专业的学位授予条件进行实质评判的过程。上述表决和审核评定过程，涉及教育及学术自治范畴。某大学经实质审查后进而认定柴某不符合应用经济学博士学位的实质授予条件，实体处理并无明显不当。由此可见，原《中华人民共和国学位条例》第六条对“学术水平”的界定比较原则，对于高等学校在实践中将学术水平的衡量标准通过科研成果量化指标予以具体化的方式，因涉及高等学校学术自治范畴，人民法院通常对此予以尊重。

由上述案例可知，对不确定法律概念的理解与适用，关系到行政案件关键事实的认定以及行政执法合法性的评判，目前司法实践中并无统一规则。加之不确定法律概念所具有的抽象性与复杂性，给行政执法与行政审判工作也带来了不小的挑战。但也正是通过在个案中对不确定法律概念合法合理的具体化，更能精准适用法律和实现个案正义。

不确定法律概念

具体化的方法

不确定法律概念的理解与适用，就是不确定法律概念在法律适用中的具体化。不确定法律概念的具体化，是指以法律的规定为前提，在具体个案中通过法律解释等方法，使不确定法律概念的内涵和外延得以明确，进而得以作为认定事实和法律适用依据的过程。也就是说，不确定法律概念具体化仅针对个案的判断。

法官在审理案件过程中首先以相应法律规范为大前提，然后围绕案件事实进行认定，将个案事实置于相应法律规范的要件之下，进而得出一定结论，在这一过程中即需对法律规范中的不确定法律概念进行具体化，以此判断个案事实是否符合该不确定法律概念的内涵。在不确定法律概念具体化的过程中，我们主要可以采取以下几种方法：

（一）法律解释

在不确定法律概念具体化的过程中，主要可采用文义解释、目的解释以及体系解释的方法。法律条文系由文字构成，法律文本是法律规范的主要载体，因此文义解释是最基础也是最优先的解释方法。文义解释是一种以法律文本为指向的解释方法，是按照文字语言表达的基本含义确定法律条文表述的法律意义。同时，在个案处理过程中，对于案件所涉及的相关行政法律规范，法官应充分思考所涉法律的立法意旨以及其中各法律条文之间的整体关系，通过目的解释和体系解释方法，所得出的法律适用结论更能契合法律条文本身之规定与整部法律立法之意旨。

（二）价值补充

正如学者杨仁寿所言，不确定法律概念极为抽象，须于具体的个案中予以价值判断，使之具体化，而后其法律功能始能充分发挥，此种透过法官予以价值判断，使其规范意志具体化之法律解释方法，谓之价值补充。在采用文义解释、目的解释、体系解释等法律解释方法仍无法明晰不确定法律概念的内涵时，应将价值补充作为法律解释方法的重要补充。价值补充侧重于法官在案件审理中应按照国家或社会所倡导、崇尚的价值导向来理解与释明不确定法律概念的内涵。

党的十八大提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。2021年1月，最高人民法院印发《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》，强调各级人民法院应当深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理，将社会主义核心价值观作为理解立法目的和法律原则的重要指引，作为检验自由裁量权是否合理行使的重要标准，确保准确认定事实，正确适用法律。其中第七条规定，案件涉及多种价值取向的，法官应当依据立法精神、法律原则、法律规定以及社会主义核心价值观进行判断、权衡和选择，确定适用于个案的价值取向，并在裁判文书中详细阐明依据及其理由。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，在案件审理过程中，法官更应坚持和弘扬社会主义核心价值观，通过个案裁判，不仅要实现个案正义、定分止争，更要充分发挥公正司法对公民行为、价值观念的正确引导作用。

同时，社会主义核心价值观也具体体现于不同部门法的立法目的、法律原则与条文规定之中。比如，《工伤保险条例》旨在保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险；《中华人民共和国政府信息公开条例》旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用；《中华人民共和国行政处罚法》旨在规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益等。法官在个案审理过程中，也应根据行政案件的不同类型予以专门的考虑与适用。

（三）其他参酌因素

法官在案件审理过程中，对于需作出价值判断的内容，仍应基于一定的客观标准，避免个人化倾向。具体还应参酌以下重要因素：

一是社会一般观念、经验常识与习惯。法官在对不确定法律概念具体化过程中，应充分结合经济社会的发展实际以及社会观念的变化，同时遵从人类生活的经验常识与社会普遍习惯。

二是人民法院类案裁判。类案，是指与待决案件在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性，且已经人民法院裁判生效的案件。根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》等相关要求，各级人民法院要发挥类案检索作用，在审判工作中统一法律适用标准。检索到的类案为指导性案例的，人民法院应当参照作出裁判；检索到其他类案的，人民法院可以作为作出裁判的参考。如果检索到的类案存在法律适用不一致的，人民法院可以依照《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》等规定，通过法律适用分歧解决机制予以解决。

三是行政惯例与行政执法实践。所谓行政惯例，是行政机关长期以来在行使行政职权过程中形成的反复、习惯性做法，是行政机关在行政执法实践中的经验总结，具有长期性、反复适用性。因行政惯例具有某种程度上法的确信效力，故人民法院在认定事实、适用法律过程中对行政惯例以及行政执法实践因素应予以考虑。

四是专业技术手段与相应技术标准。当不确定法律概念涉及到专业领域的知识及判断时，法官需要专业机构的辅助以及依据相应强制性国家标准、行业标准等来对不确定法律概念的内涵予以明确。比如，在涉及强制拆除房屋类行政赔偿案件中，人民法院需要委托专业的鉴定机构来评估房屋的价值，以确定房屋权利人的实际损失。在涉及食品安全管理领域行政处罚类案件中，对于当事人是否违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条关于预包装食品的包装上对于标签的规定，需要依据《预包装食品标签通则》（GB7718-2025）、《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2025）等强制性国家标准来判断。又如，以交通行政处罚类案件中涉及的机动车驾驶人是否构成“饮酒后驾车”为例，《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2024）作为强制性国家标准，对车辆驾驶人员的饮酒后驾车和醉酒驾车行为进行了明确界定，并规定了相应的检验方法。其中规定车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的驾驶行为属于饮酒后驾车；车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的驾驶行为属于醉酒驾车。由此，在涉及交通行政处罚类案件中，判断机动车驾驶人是否属于“饮酒后驾车”，需要结合相应的强制性国家标准以及依靠呼气、血液酒精含量检测等一定技术检测手段来予以明确。

结语

法律的滞后性是成文法无法回避的问题。法律是对社会关系的规范和调整，而社会关系包罗万象、纷繁复杂，且总是处于发展变化之中。随着经济社会的快速发展，法律必然产生滞后性。法律规范中广泛存在的不确定法律概念，虽然客观上增加了法律解释的成本与法律适用的难度，但是其也在一定程度上使得法律的解释与适用更加灵活，更加能够适应现代社会的发展。因此，对于法官来说，在严格遵守法律规定进行裁判的前提下，通过法律解释、价值补充以及参酌多种因素等方法，在个案审理中对不确定法律概念予以具体化，可以一定程度减缓法律的滞后性问题，从而更好地实现个案正义。

作者介绍

郭寒娟，中国政法大学行政法学硕士，现任上海市浦东新区人民法院行政及执行裁判庭庭长、三级高级法官。获评全国法院行政审判先进个人，上海法院审判业务骨干、办案标兵等，被聘为复旦大学法律硕士专业实务导师等。主审的多起案件入选《人民法院案例选》，上海法院行政审判典型案例、行政争议实质解决案例等，多次在上海法院“三个一百”评选中获奖。撰写的课题荣获全国法院优秀调研成果一等奖、上海市民主法治课题理论研究类二等奖，多篇课题获评全面依法治市、依法治区优秀调研课题。在《人民法院报》《人民司法》等刊物发表论文数篇，多次在全国行政审判优秀业务成果评选、中国法学青年论坛征文等活动中获奖。