作者简介：王钧民，中国人民大学法学院博士研究生。文章来源：《河南财经政法大学学报》2025年第1期，转自明德公法公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
《行政诉讼法》第七十一条规定生效的行政判决具有禁止反复效力，意旨在于行政机关的重作行为应当尊重生效行政判决的理由，同时兼顾审判权和行政权的合理分工。在客观范围上，禁止反复效力涵盖事实、理由、内容均与原行政行为同一的重作行为。在主体范围上，禁止反复效力既及于被告，也及于部分诉讼第三人。在原理上，禁止反复效力兼具既判力和拘束力的性质。对违反该效力的重作行为，法院一方面应当作出和生效判决意旨相同的裁判，另一方面也可以采取执行措施来强制实现生效判决的意旨。为了最大发挥禁止反复效力的实效性，法院应当在生效判决中尽可能明确具体地指出判决意旨并积极适用执行措施条款。
引言
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十五条创设了禁止反复效力条款，规定人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。除了在法律修改中删去“具体”二字，2014年和2017年《行政诉讼法》（如无特别指明，下文《行政诉讼法》指2017年《行政诉讼法》）第七十一条完全承继了该表述。司法解释对表述相对简洁的法律作出补充规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《2018年行诉法解释》）第九十条第一款和第二款进一步明确了禁止反复效力的客观范围，第九十条第三款则进一步明确了禁止反复效力的实现方式。
但是，司法实践中该条款的 实效性 堪忧，比如工伤认定中广泛存在“循环诉讼”现象。这既不利于保障私人合法权益，也不符合实质性化解行政争议的要求。弥补前述不足既需要司法者的行动，也需要理论上的阐明。然而， 既有理论要么疏于对效力实现方式的深入分析，要么则有论证上的逻辑错误：将解释说明效力的学说作为限定效力内容的前提 ，而没有顾及效力内容对有关学说的反向影响。基于此，本文尝试以《行政诉讼法》第七十一条的审判实践为材料，为准确适用该条款提供一个更为精细化的图景。
一、禁止反复效力的规范意旨与效力基础
从立法目的和效力基础两方面入手，可对《行政诉讼法》第七十一条形成概观认识。
（一）禁止反复效力的规范意旨
禁止反复效力的对象，是原行政行为被生效判决否定后行政机关重新作出的行政行为。
重作行为包含两种情形，分别是行政机关依职权重作和被判决重作。对依职权重作，该条款在立法资料中的表述经历了从“判决不妨碍重作”到“判决后应写明不得重作”，再到完全不予规定的变化，表达出严格限缩依职权重作空间的意旨。对被判决重作，条款表述经历了从“法院在判决撤销后可判决重作”到“不规定判决重作而只规定变更判决”，再到“法院在判决撤销后可判决改变行政行为”，最终又回到“法院在判决撤销后可判决重作”的变化，既表达出重作行为应尊重生效判决的意旨，又体现了对审判权和行政权合理分工的兼顾。
对效力的实现方式，初始的立法资料曾作出明确规定但后来予以删除。在明确规定阶段，条款表述经历了从“私人可起诉重作行为且法院可向其他国家机关提出报告或司法建议”到“法院可对不依照判决理由行为的行政机关采取诸执行措施”的变化。这也表达了判决应受尊重和兼顾国家权力合理分工的意旨。
由上， 禁止反复效力条款的意旨是行政机关重作行政行为时应当尊重生效行政判决的理由，同时审判权和行政权的合理分工也应被兼顾考虑。
（二）禁止反复效力的基础
生效行政判决是禁止反复效力的基础，按照判决类型可分为撤销判决与其他类型判决。
1.撤销判决。 作为禁止反复效力基础的撤销判决包括带有重作意旨的撤销判决和不带有重作意旨的撤销判决。判断有无重作意旨不以判决主文是否明确包含重作要求为准，而以判决理由的精神为准。
带有重作意旨的撤销判决指单独的撤销判决不能彻底解决争议，只有行政机关按照判决理由的精神重新作出特定行为才能彻底解决争议。具体情形包括行政许可和行政登记被判决撤销，但私人的申请仍需作出处理的：行政机关违法拒绝履行法定职责的行为被法院撤销，但私人的履责请求尚需行政机关调查或裁量决定的：行政复议决定被撤销，需要复议机关重新作出复议决定或者原行政机关重新作出行政行为的。私人的诉讼请求通常是“原告请求法院撤销原行政行为并责令被告重新作出具体行政行为”。此时，尊重判决意味着行政机关应依照判决理由积极作出正确行为，而正确的重作行为显然至少不能是与原行为在事实、理由和内容上基本相同的行为。
不带有重作意旨的撤销判决指单独的撤销判决已能满足私人诉请，原则上行政机关不应再重作。但是出于保护公共利益或由于行为的规范依据较为多样，行政机关依然有理由依职权重作。具体情形比如行政处罚因主要证据不足、违反法定程序等原因被判决撤销，而私人违反行政管理秩序依法应当处罚的。私人的诉讼请求通常体现为“一审作出撤销并责令重作的判决，当事人服从撤销判决部分，而仅对重作部分单独提起上诉”。此时，尊重判决意味着行政机关原则上不应重作，例外情形下的重作也不能是与原行为在事实、理由和内容上基本相同的行为。
由上，禁止反复效力体现了撤销判决积极和消极两个面向上的意旨。在积极面向上，《行政诉讼法》第七十一条的前半句是核心，后半句中的禁止反复只是行政机关应积极履行正确重作义务的最低要求；在消极面向上，《行政诉讼法》第七十一条的后半句是核心，禁止反复则是行政机关例外重作时的边界。
2.其他类型判决。 似乎有理由认为禁止反复效力只是撤销判决的效力。首先，早期立法资料显示其曾明确将“撤销判决或裁定”规定为禁止反复效力的基础。即使后来予以删除，这种删除也只是立法技术上的精简所需（毕竟禁止反复效力条款在体例安排上始终紧随撤销判决条款）。其次，由于《行政诉讼法》第七十一条前半句和第七十条后半句均有“判决被告重新作出行政行为”，所以也有观点将禁止反复效力理解为重作判决的效力，而重作判决则是撤销判决的从判决。
但是，应当认为禁止反复效力不仅是撤销判决的效力，也是其他类型判决的效力。首先，《行政诉讼法》第七十一条前半句仅规定“判决”而没有限定判决类型，这就为容纳其他类型判决留下解释空间。其次，《行政诉讼法》第七十一条的主要意旨是行政机关应当尊重生效行政判决的理由，那么凡于判决理由中包含了否定行政行为合法性意旨的生效行政判决，行政机关重作行为时都应尊重。比如，确认无效判决、确认违法判决、履行职责判决，都可以产生禁止反复效力。最后，如果裁定的作出，原则上也适用言词审理，那么未来或许可以考虑行政非诉不予执行裁定也应具有禁止反复效力。
此外，由上可知， 《行政诉讼法》第七十一条主要表述了禁止反复效力的结构性而非内容性特征：第一，作为效力基础的判决类型，对应于作为形式措施的行政行为（行为的效力存在与否，即行政诉讼法的主要调整对象），而不对应于作为实质内容的行政行为（行为的效力内容及其目的，即行政实体法的主要调整对象）；第二，无论哪种判决类型，其所能发挥的禁止反复效力，在范围上和实现方式上均须符合下文所述的要求。
二、禁止反复效力的范围
禁止反复效力的范围需从 客观、主体两个方面 予以把握。
（一）禁止反复效力的客观范围
《行政诉讼法》第七十一条后半句规定不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，即只有在重作行为与原行政行为在事实、理由和内容上均同一才属于禁止反复效力的客观范围。此外，《2018年行诉法解释》第九十条第三款规定了因程序违法被撤销的行政行为是禁止反复效力的例外。
1.“同一的事实和理由”的认定。 此认 定以区分事实和理由为前提，这要求从法规范适用的角度厘清事实和理由的构造。根据与法规范距离的远近，最为广义的事实分为客观事实、证据事实、要件事实三个层次。客观事实是真实且完整的现实世界，证据事实是证据资料所能证明的事实，要件事实则是能满足法规范诸要件的法律事实。若第七十一条禁止的是基于同一客观事实的重作，则任何情形下皆无重作的可能；如若第七十一条禁止的是基于同一证据事实的重作，则可能不当排除了行政机关在证据资料没有变化时纠正行为定性错误的可能；如若第七十一条禁止的是基于同一要件事实的重作，则可能不当排除了行政机关通过补充调查收集证据从而证实原要件事实的可能。因此， 第七十一条至少禁止的是证据事实和要件事实均同一的情形，即行政机关根据原有的证据资料认定作出原行政行为所需的要件事实的情形。 由于“要件事实”中的“要件”有诸要件均满足方可适用某一法规范的含义，不能较为清晰地表达出 行为定性有别时法规范上的变化 ，所以本文称之为行政行为的“规范依据”，即任一规范依据被满足时行政机关都可作出行政行为。据此， 第七十一条中的事实指证据资料，理由指规范依据。
在区分事实和理由的基础上，事实同一指的是被判决否定合法性的行政行为和重作行为所依据的证据资料没有 变化。相反，事实不同一就有两种情形 ：其一是行政机关在判决后重新调查获取原先没有的证据资料，从而重新证实了与原行为相同的规范依据；其二是行政机关在判决后重新调查获取原先没有的证据资料，证实了与原行为不同的规范依据。司法实践中出现较多的是第一种情形，比如在行政机关告知私人所申请的政府信息不存在的答复被法院以主要证据不足为由撤销后，行政机关再次作出政府信息不存在的答复，但补充了查找和检索过程的证据资料，这被法院认为不受《行政诉讼法》第七十一条的限制。
但有观点认为， 前述第一种情形并不属于事实不同一，亦应受《行政诉讼法》第七十一条的限制。理由有四：其一，在诉讼审理阶段行政机关可以提出行政行为作出后取得的证据资料，使原行政行为被确认违法但不被撤销；其二，事实认定被判断为违法，是事实存在与否判断自身违法，而不是事实认定从证据资料来看违法：其三，如果允许第一种情形发生，则易纵容行政机关在行政程序中不积极且客观地进行调查、在诉讼程序中不积极主动举证；其四，由于重作行为的实质是执行法院的判决，其属于诉讼中的行为，所以按照《行政诉讼法》第三十五条的规定，行政机关在重作行为时根本没有取证权。 应当认为，至少在当前不应采取此种观点。首先， 第一点理由和第三点理由均旨在联结行政机关的全面调查义务（及举证责任）和行政行为的失效，这虽然有助于督促行政机关履行义务，但并非最好的选择。行政行为失效可能导致公共利益保护不足，对行政程序的重视将和客观法秩序所要求实现的实体内容发生冲突。因此，只有在判断行政调查义务是否指向私人利益保护并且衡量行政行为失效所保护的私人利益和损害公共利益的大小之后，才能得出应否失效的合理结论。原则上，认定不发生行为失效并同时承认对受到懈怠行政调查和违反举证责任侵害的私人利益予以赔偿，可能是更好的选择。司法实践中，亦有法院认为在因逾期举证而被认定为主要证据不足并撤销行政行为之后，重作行为不受《行政诉讼法》第七十一条的限制。 其次， 针对第二点理由，由于行政诉讼主要采取辩论主义而非职权进行主义，法院是在当事人提供的证据资料的基础上认定事实，所以事实认定违法应是从证据资料来看违法。主要证据不足不是行政行为作出时行政机关持有的证据资料不能证明有关事实，而是在诉讼程序中被呈递至法院的证据资料不能证明有关事实。司法实践中，亦有法院认为在行政机关因无正当理由缺席庭审而被认定主要证据不足进而撤销行政行为之后，重作行为不受《行政诉讼法》第七十一条的限制。行政裁量的广泛存在也使得这种理解具有合理性，比如在涉及年代久远的物权行政确认、涉及专利权利要求是否具有新颖性的行政裁决等案件中，法院以主要证据不足为由撤销行政行为的主要目的就是督促行政机关进一步深入调查。比如在余姚市甬兴气体分滤厂诉余姚市住房和城乡建设局燃气经营许可纠纷案中，再审法院之所以与一、二审法院结论不同并认定应适用《行政诉讼法》第七十一条，是因为其一方面对基于规划的行政裁量作了限缩，另一方面对行政机关重新调查获取的证据资料的证明力予以了否定，而不在于径直认为原不予许可决定所依据的事实本身不存在。 最后， 针对第四点理由，虽然重作行为应尊重从而“执行”生效判决意旨，但判决的作出已经意味着诉讼程序的结束。同时，不承认重作程序中行政机关取证权的否定效果过宽，有新规范依据的合法重作行为有时也需要行政机关重新调查获取新的证据资料。
与事实同一的认定类似，由上文对事实和理由的区分可知，理由同一指的是被判决否定合法性的行政行为和重作行为的规范依据没有变化。相反， 理由不同一就有两种情形： 其一是行政机关在判决后重新调查获取原先没有的证据资料，证实了与原行为不同的规范依据；其二是行政机关在判决后没有获取新的证据资料，证实了与原行为不同的规范依据，即单纯改变了同一证据资料的涵摄方向。比如，前一行政复议决定的理由是超过法定的行政复议期限，而重作的行政复议决定的理由是不属于行政复议范围，即使行政复议决定的内容都是不予受理，也属于理由不同一从而不受《行政诉讼法》第七十一条的限制。规范依据之所以可以不同一，源于行政实体法的结构，比如不同的法规范规定了内容相同但理由不同的行政行为。
应当注意，一个生效判决并不必然只有一个行政行为的规范依据，如果法院在生效判决中对复数的规范依据均进行了审理判断并因而否定了行政行为的合法性，那么与原行为理由不同一的重作行为必须要满足与所有被审理判断的规范依据均不同一的条件。 比如，在专利申请领域，由于法规范允许在符合单一性要求的情况下在权利要求书中撰写两项以上独立权利要求，而任一权利要求无效都足以驳回专利申请，所以就法院已经审理认定为无效的权利要求，国家知识产权局专利局复审和无效审理部不得在再次审查中认定为有效。
另外，“同一的事实和理由”还涉及主要事实与理由的认定。 《2018年行诉法解释》第九十条第一款规定，人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。相比于法律，此处对事实和理由多出了 “主要” 这一定语限定。 应当认为，“主要”旨在强调属于禁止反复效力客观范围的事实和理由必须是能影响行政行为合法性的事实和理由。 有观点就认为，主要理由相当于法国法中的决定性理由，即法院假定一切理由都具有决定性，在能证明某个理由不存在时，如果根据其他理由，行政决定也能成立，该理由就是剩余理由。换言之，非主要的事实和理由无论是否存在，都不影响行政行为的合法性。比如，有关当事人样貌、许可申请表的格式等证据资料，以及不能发挥具体化解释法规范的作用而只是重复法规范内容的行政规范性文件等，就不属于主要事实，因为其无论有无变化都不影响行政行为的合法性判断。 司法实践中，有法院认为， 在原专利裁决中行政机关的驳回侵权认定包含对诉讼时效、诉讼主体资格等不属于行政职权范围事项的认定，而重作裁决并不包含这些认定，所以重作裁决与原裁决在事实和理由上并不同一。这种观点是错误的，因为无论前述行政裁决是否提及诉讼时效，都与其作出的驳回侵权认定的合法性没有关系，这种证据资料上的不同一并不影响《行政诉讼法》第七十一条的适用。同时，虽然重作裁决没有提及诉讼主体资格，但其实是将之替换为了“被请求人”的表述，行政机关的真正意思是被请求认定实施侵权的主体（自然人）并非真正实施侵权的主体（该自然人开办的有限责任公司），这显然影响行政裁决的合法性。所以，在有关侵权主体的认定上，原裁决和重作裁决其实所依据的事实是同一的。
2.“与原行政行为基本相同的行政行为”的认定。 不同于《行政诉讼法》第七十一条前半句中的“行政行为”，后半句中的“行政行为”是指有别于行政行为的事实和理由的行政行为的内容。行政行为的内容，指行政行为引发的法律后果、法律责任，即对私人权利义务的影响。据此， “基本相同”实为内容基本相同，即原行为和重作行为对私人的权利义务的影响基本相同。在 具体判断时，应根据原行为撤销的缘由、重作行为的目的及行为主体的主观状态等综合判定， 比如法院以处罚过重为由撤销行政机关作出的1万元处罚，行政机关的重作罚款仅比原来减少1元，则属基本相同行为。司法实践中，有法院认为针对土地确权申请，行政机关原先作出的载有“建议申请人按法定程序依规办理”的说明并不是处理行为，而重新作出的载有“请求事项不予支持”是处理行为，所以其不属于内容相同的行为。这种观点值得商榷，因为行政机关在原行为中写明的具体处理程序不是受理申请的程序，而是私人应先缔结土地经营合同后再申请确权的程序，所以其真正含义在于认为申请人不符合申请的实质条件（即因为民事争议尚未解决所以没有生效的土地经营合同在先）从而应当拒绝申请，原行为和重作行为在内容上应当是基本相同的。
相对有争议的是，重作行为的内容如果明显比原行为对私人更加不利，则是否也应属于被禁止的范围。应当认为，在审慎适用的前提下，明显对私人更加不利的重作行为不属于禁止反复效力的客观范围。 如前文所述，禁止反复效力条款的主要意旨是要求行政机关尊重生效判决的判决理由，那么重作行为可以被允许的样态就应取决于生效判决的可能样态。既然生效判决在逻辑上有防止行政机关滥用职权的功能，而滥用职权又显然包括行政机关出于非公共利益保护的不正当目的对私人作出畸轻不利决定的情形，那么尊重生效判决意旨就意味着此时必须允许行政机关对私人作出明显更加不利的重作行为。 不过，由于行政诉讼制度只是兼具客观法秩序维护功能，而且法律适用中常出现执行偏差，所以法院在允许对私人明显更加不利的重作行为时必须足够审慎： 其一，必须确定生效判决否定原行政行为的理由明显有防止行政机关滥用职权作出畸轻决定的意思：其二，必须确定此时的重作行为不是出于对私人行使救济权利的行为而作出的，行政机关对此应负较强的说明理由义务。这种观点与焦志刚案的裁判要旨也是相符的，因为该案中终审法院明确指出《中华人民共和国行政复议法》不禁止复议后的加重重作是因为实践中有时确有必要加重重作，而之所以该案中应当撤销加重处罚的行为，是因为这一行为是在行政机关没有调查取得任何新证据的情况下作出的，即有充足的理由认为加重处罚不是为了保护公共利益而是为了惩罚私人行使救济权利的行为。
3.作为禁止反复效力例外的程序违法。 《201 8年行诉法解释》第九十条第二款规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。 对此条款，质疑较多。 其一，如果承认程序违法可以作为禁止反复效力的例外，那么私人其实丧失了通过生效判决获得的实质利益，如果考虑到律师费、交通费等支出，生效判决对私人利益甚至还可能造成了减损。其二，由于重作行为应是一个重新适用法规范的过程而不是一个单纯改正程序的过程，那么如果重作时的事实或法律状态已发生变化，则继续允许以原行为作出时的事实和理由重作将很可能违法。其三，如果说变更判决中的不利变更禁止制度表达了特定情形下对私人利益的保障可以优越于对公共利益的维护，那么在程序违法是否作为禁止反复效力的例外上也应有类似的考虑。
应当认为，在明确适用前提的基础上，可以将程序违法作为禁止反复效力的例外。 其一，不能说此时私人利益完全不受保障，程序违法如果导致行为被撤销，有时会延缓后续行政措施的进行（比如征收决定被撤销）并使私人获得相应时间利益。其二，原行为作出后事实和法律状态发生变化，此时重作行为是否受《行政诉讼法》第七十一条限制的问题主要涉及禁止反复效力的时间范围而不是客观范围。此外，即使此时的重作行为不受《行政诉讼法》第七十一条的限制，也不代表其不受一般合法性审查的限制，比如《行政诉讼法》第七十条的限制，所以不必担心重作行为自身的违法问题。其三，通过限缩作为例外的被违反的程序类型，确实可以体现对程序法治精神的重视，但是一方面，这种限缩只是强调了例外情形应尽可能地减少而非不应存在；另一方面，与上文事实同一认定部分中的论证相同，这种限缩同样旨在联结程序瑕疵和行政行为的失效却忽视了其他可能的处理方式。 但须注意的是，在司法实践中应注意适用该例外的前提。 第一，应严格区分程序违法和实体违法。程序违法有时实际是实体违法的表现，此时仍应当受《行政诉讼法》第七十一条的限制。比如，行政机关没有证明自己进行了信息检索而径直以信息不存在答复信息公开申请人，未尽检索义务表面上是程序违法，实则是信息不存在这一事实的证据资料不足，此时其仍应受《行政诉讼法》第七十一条的限制。第二，应结合审理全过程准确判断生效判决的裁判意旨。比如，有法院认为，既然生效判决明确载明“被诉具体行政行为违反法定程序的，判决撤销”，那么就属于《行政诉讼法》第七十一条的例外。但这种看法忽略了作为二审裁判的生效判决对一审判决实际也有肯定，即“原审判决认定事实基本清楚，处理结果并无不当，应予维持”，一审判决也明确载明原行政行为“主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销”，所以此时重作行为仍应受《行政诉讼法》第七十一条的限制。第三，在明确否定原行为的程序合法性并肯定实体合法性之外，生效判决仅否定程序合法性而未对实体合法性进行判断的，也应属于《行政诉讼法》第七十一条的例外。比如，生效判决仅确认了高校没有按程序告知并听取陈述申辩便作出取消学生硕士学位的规定违法，没有对严重抄袭剽窃行为是否应构成取消硕士学位的理由作出判断，法院认为这也属于《行政诉讼法》第七十一条的例外。
（二）禁止反复效力的主体范围
按照《行政诉讼法》第七十一条，受禁止反复效力拘束的主体是被告。这里的被告包括共同被告，比如《2018年行诉法解释》第一百三十六条第三款规定，人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为，此时作出原行政行为的行政机关和复议机关就是共同被告，均须受禁止反复效力的拘束。
根据《行政诉讼法》第二十九条第二款，可能被生效判决否定行政行为的主体不仅有作为被告的行政机关，还有 作为诉讼第三人的行政机关 。既然禁止反复效力条款的意旨是要求行政机关尊重生效判决，那么其涵盖的主体自然也应包括作为诉讼第三人且被生效判决否定行政行为的行政机关， 其具体的类型至少包括以 第三人形式出现的必要共同诉讼人 。比如，如果多个行政机关对一个私人作出一个行政行为，而私人不同意所有行政机关均作为被告，那么根据《2018年行诉法解释》第二十六条第二款，此时被法院追加为第三人的行政机关就是必要共同诉讼人。 有观点认为， 出于对纠纷解决效率的考虑，在被告因超越职权而被撤销行政行为的情形中，法院可以追加有职权的行政机关作为第三人并要求其重作行为。如果这一观点正确，那么此时作为第三人的行政机关亦应受禁止反复效力的限制。但是这种观点值得商榷，因为此时被追加的行政机关类似于民诉法学中的“无独立请求权第三人”，而根据一般诉讼法原理，“无独立请求权第三人”只是辅助当事人进行诉讼，案件审理中的程序保障并不顾及其利益，判决其承担法律责任可能违背了正当程序原则。更好的处理方式或许是以发送司法建议的方式提请有职权的行政机关对被生效判决否定的行政行为予以注意。
并非被告或诉讼第三人的行政机关 是否受禁止反复效力的拘束，情况看似复杂。比如，被告的行政行为被生效判决认定超越职权和基于其他理由的违法，那么其他有管辖权的机关可以基于其他理由的违法重作行为吗？被告仅因为非超越职权的违法被撤销行政行为，那么其他没有管辖权的机关可以基于同样的违法事由重作行为吗？在复数行政机关对案件均有管辖权时，其中一个行政行为被撤销后其他机关可以基于同样的违法事由重作行为吗？ 应当认为，此时行政机关均不可以重作以上行为，但理由并不在于这些重作行为受禁止反复效力的拘束。 其一，这些重作行为是因为违反了一般合法性审查的要求（比如《行政诉讼法》第七十条）而不是禁止反复效力的要求，所以才不应当被作出。其二，从法规范适用的角度看，不同的行政机关可能具有不同的适用法律的逻辑，这也是法规范授予不同行政机关代表行政主体（国家、地方等）作出行政行为的权力的部分原因。生效判决对某一行政机关适法逻辑的否定不影响其他行政机关的适法逻辑。其三，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效判决只有预决效力，由于预决效力基于禁反言规则存在，所以其不能约束没有参加生效判决审理过程的行政机关。据此，并非被告或诉讼第三人的行政机关不应受禁止反复效力的拘束。
三、禁止反复效力的实现
《行政诉讼法》第七十一条仅规定了禁止反复效力的行为规则，但没有明确违反禁止反复效力的后果。首先，条款中的“不得”既可以被理解为应被附随以制裁的课予（行政机关）义务规则，也可以被理解为应被附随以失效的授予（行政机关）权力规则。其次，虽然《2018年行诉法解释》第九十条第三款补充了撤销和按照执行措施处理这两种处理方式，但其不仅性质各异，而且在适用要求上前者为“应当”撤销，而后者为“可以”采取执行措施。因此，只有先厘清禁止反复效力的性质，才能对效力的实现方式有整体性理解。
（一）兼具既判力和拘束力的禁止反复效力
对禁止反复效力的性质争论，以既判力说和拘束力说为主流。支持既判力说的理由在于以下三点。其一，既判力要求禁止当事人对既决事项再次提起诉讼，由于行政诉讼制度原则上不允许行政机关对私人提起诉讼且行政行为具有公定力，所以既判力就转而体现为禁止反复效力。其二，虽然拘束力说将既判力的作用限定为判决主文，但这可能是一种误解，既判力自始就与判决理由有密切的关系，对于判决主文而言是必要的，且作为庭审争点的判决理由也具有既判力，否则类似撤销判决的形成判决的既判力就无法和形成力有所区分了。因此，不能因为禁止反复效力基于判决理由发生、既判力基于判决主文发生就认为二者并不相同。其三，虽然拘束力说下的效力目的和功能与既判力说类似，但由于拘束力和既判力本身在法律效果上的界限十分模糊，所以应当借鉴德国行政诉讼和民事诉讼的一般法理，采取法效果更为明确的既判力说。支持拘束力说的理由则在于以下三点。其一，既判力基于判决主文发生是学理上的一般观点，基于判决理由发生的效力至多属于既判力的扩张而非既判力本身，所以禁止反复效力显然不是既判力。其二，拘束力是对生效判决实效性的确保，而既判力则是在后诉中展现法院对行政行为违法性的判断，二者意旨不同。其三，具有同一性的重作行为是与原行政行为不同的行为，既判力则是针对相同事项产生的，所以禁止反复效力应属拘束力而非既判力。
应当认为，上述争论忽视了二者有并行于《行政诉讼法》第七十一条的可能。既判力关注的是诉讼程序中裁判的不矛盾性，拘束力关注的则是行政实体法关系中生效判决内容的实际实现，二者并非不可共存于禁止反复效力——《行政诉讼法》第七十一条既是授予权力规则（行政机关违反规则后其行为不应产生其所希望产生的效力），也是课予义务规则（行政机关违反规则后其应被施以制裁）。
从既判力的角度看，禁止反复效力可以体现积极既判力的效果，即在私人针对重作行为起诉后，法院应当根据生效判决对原行为合法性的判断对重作行为进行审查，在发现其前后行为具有同一性时，作出和生效判决意旨相同的裁判。《2018年行诉法解释》第九十条第三款将撤销重作行为的根据明确为《行政诉讼法》第七十条和第七十一条，这就体现了与积极既判力相同的保证法院不作出矛盾判决的目的，因为其表明后诉法院对具有同一性的重作行为的违法事由认定（及裁判）应与生效判决对原行为的违法事由认定（及裁判）保持相同。而且，由于维护审判权的权威性是任何情况下法院都应当实现的最低要求，所以司法解释规定撤销这一处理方式是法院“应当”作出而非“可以”作出的选择。不过，由于前文已述具备禁止反复效力的判决不仅有撤销判决，所以司法解释规定的“撤销”这种处理方式只是对前述保证裁判相同的处理方式的一种列举而非周延的分类。当然，由于撤销判决是禁止反复效力基础的主要类型，所以司法解释对撤销这一处理方式作单独明确也无不可。下文为简化分析，也仅讨论生效判决是撤销判决时禁止反复效力的实现方式。
从拘束力的角度看，禁止反复效力可以体现消极拘束力的效果，即既然具有同一性的重作行为属于在行政实体法上对行政机关应予履行义务的违背，那么法院就可以按照执行判决的方式来强制实现生效判决的意旨。一般而言，法院的强制执行包括直接执行和间接执行，直接执行指法院直接实现生效判决所要求的权利义务状态，间接执行指法院通过对被执行人施以不利从而督促其履行生效判决。据此，《行政诉讼法》第九十六条第一项（由《2018年行诉法解释》第九十条第三款引致）对应的就是直接执行，其余四项则对应的是间接执行。而且，既是出于确保行政权和审判权合理分工的考虑，又是出于强制执行须以当事人无履行意愿为前提的一般法理，所以法律规定执行措施是法院“可以”作出而非“应当”作出的选择。不过，一种可能的疑问是，如果直接执行同样可以包含法院作出否定具有同一性的重作行为的裁判（比如撤销），那么为什么不可以认为作为拘束力的禁止反复效力实则涵盖了作为既判力的禁止反复效力？回答在于，二者是在不同的时间面向上发挥作用，作为既判力的禁止反复效力旨在让后诉判决生效的当下保持与原生效判决相同的法律状态，而作为拘束力的禁止反复效力则旨在让行政机关未来再也不具有同一重作的动机（因为行政行为的公定力使行政机关有权在判决生效之后无限次重作具有同一性的行为），所以作为拘束力的禁止反复效力即使可以使法院作出否定具有同一性的重作行为的裁判，这也不是这种效力的核心目的。也正因此，最能体现作为拘束力的禁止反复效力的实现方式并非《行政诉讼法》第九十六条第一项规定的直接执行，而是其余四项规定的间接执行，因为后者中的制裁性程度比前者更高。
（二）禁止反复效力的具体实现方式
按照私人是否针对具有同一性的重作行为提起诉讼，禁止反复效力的具体实现方式可以分为两种。
1.私人提起诉讼情形下的效力实现方式。根据《2018年行诉法解释》第九十条第三款，在私人提起诉讼后，法院有作出撤销判决和采取执行措施两种实现禁止反复效力的方式。在此需注意，法院无论是作出撤销判决还是采取执行措施，都必须以私人可以对重作行为提起诉讼为前提，对此《2018年行诉法解释》第六十二条已有明确规定。但一种观点认为，如果对禁止反复效力采既判力说的看法，因为具有同一性的重作行为和生效判决的诉讼标的一致，所以其属于后诉的诉讼标的已被生效判决羁束的情形，那么根据《2018年行诉法解释》第六十九条第一款第九项的规定，法院只能裁定不予受理或驳回起诉。这种观点错误理解了具有同一性的重作行为的性质：重作行为虽然在事实、理由、内容上与原行为相同，但其是在不同于原行为的时空下作出，并因为行政行为的公定力而自作出时即刻产生效力的行为，所以其不处于生效判决消极既判力而处于积极既判力的范围，法院当然可以对其作出撤销判决。在民法中会更为清晰地看到这一点：如果生效判决因合同内容具有可撤销事由且原告行使了撤销权而撤销合同，那么当事人再行缔结同样内容的合同并又一次诉至法院时，法院显然不应不予受理或驳回起诉，而应基于生效判决对可撤销事由的认定再次作出撤销合同的判决。
在法院作出撤销判决实现禁止反复效力的情形中，如果法院在审查中确定了重作行为和原行政行为具有同一性，那么根据《2018年行诉法解释》第九十条第三款，法院应当依照《行政诉讼法》第七十条和第七十一条作出撤销判决。需要注意的是，法院应遵守合理的审查顺序。其一，司法实践中，有法院先是对重作行为本身的合法性按照《行政诉讼法》第七十条规定的撤销事由进行审查，再对重作行为和原行政行为的同一性进行审查，这是不合理的。合理的审查顺序应是先判断是否具有同一性（从生效判决的意旨判断重作行为有无违法），在不具有同一性时再进行一般的合法性审查（从重作行为的法规根据判断有无违法）。一方面，如果重作行为和原行政行为具有同一性，那么后诉法院就不应当另行审查重作行为本身的一般合法性，而应当直接作出撤销判决，如此才算真正地尊重生效判决的意旨。另一方面，判断重作行为和原行政行为的同一性所需的司法资源小于对重作行为本身的一般合法性审查，不合理的顺序容易造成司法资源的浪费。其二，由于行政行为的内容比事实和理由更加容易判断，所以法院在判断重作行为是否和原行政行为具有同一性时应遵循先判断内容是否同一，后判断事实和理由是否同一的顺序，如此可以提高审判效率。
此外，也有观点认为，针对和原行为具有同一性的重作行为应当适用确认无效判决，否则生效判决并无实际意义。在生效判决是确认无效判决的情况下，按照积极既判力的要求，自然应当同样作出确认无效判决。但在生效判决是撤销判决的情况下，如果私人在后诉中诉请确认无效，则还需结合具体情形具体认定。一般认为，行政行为无效须符合重大且明显违法的标准，重大指行政行为违反重要法规、欠缺本质要件，明显指以平均理性人的判断为标准，行政行为明显存在瑕疵。虽然对当事人而言，与原行为具有同一性的重作行为的瑕疵性十分明显，但是对非当事人的平均理性人而言不必然如此，而且违背了生效判决意旨的行政行为是否必然欠缺了本质要件也有待商榷。所以，此时法院应当对系争案件中私人权益大小、有无第三人、法的安定性、行政效益等具体价值进行衡量后作出个案判断。
在法院采取执行措施实现禁止反复效力的情形中，如果法院在审查中确定了重作行为和原行政行为具有同一性，那么根据《2018年行诉法解释》第九十条第三款，法院依据《行政诉讼法》第九十六条可以采取五项执行措施。在2014年《行政诉讼法》修改时，有建议指出法律应当把行政机关重作具有同一性的行为明确规定为拒不履行裁判的行为。这或许说明了彼时理论上对此行为是否构成作为《行政诉讼法》第九十六条前提的“拒绝履行裁判”尚有争议，但现在不应再有此种争议。前文已述，作为拘束力的禁止反复效力关注的是行政实体法关系是否实际实现了生效判决的意旨，那么和原行为具有同一性的重作行为就显然违背了这一要求。换言之，《行政诉讼法》的执行章节内容并不纯粹以具有执行力的给付判决为前提，只要行政机关的行为使私人在判决后得到的利益为零，就应当属于拒绝履行裁判。司法实践中，法院也明确表示《行政诉讼法》第七十一条“主要是为了督促行政机关尊重并执行人民法院的判决”。
不过依然有争议的是，即使重作行为构成拒绝履行裁判，法院在作出执行措施上有决定裁量的空间吗？有观点就认为，在撤销具有同一性的重作行为之后，法院就“应当”而非“可以”作出执行措施。如果法院没有作出执行措施，那么属于“司法的不作为”。这种观点能最大程度发挥作为拘束力的禁止反复效力，但不具有合理性。其一，《行政诉讼法》第九十六条明文规定了“可以”而非“应当”，所以原则上法院是否作出执行措施由法院自行决定。其二，前文已述，既是出于确保行政权和审判权合理分工的考虑，又是出于强制执行须以当事人无履行意愿为前提的一般法理，法律作如此规定并无不妥。换言之，只有在决定裁量收缩的情况下，“可以”才会变成“应当”。更进一步，此处的裁量收缩要件应当分为两种：第一种是生效判决所保护的私人合法权益十分重大或紧急，此时法院应当作出执行措施，比如通知银行从行政机关账户划拨私人的最低生活保障金；第二种是在不存在第一种要件的前提下，存在能够证明行政机关无履行生效判决意愿的情形，比如生效判决足够明确地表明了法院的旨意，行政行为作出所需的证据资料和规范依据并不复杂，行政机关有明确拒绝履行生效判决的表示，具有同一性的重作行为超出生效判决规定的重作期限，行政机关作出具有同一性的重作行为的次数较多等。
在具体执行措施的选择上，由于间接执行具有更高的制裁性，所以《行政诉讼法》第九十六条后四项应在适用条件上比第一项相对严格。针对第一项，有观点认为可以扩张解释此处的“款额”，使特定情形下法院可以直接代替行政机关作出行政行为，此时相当于类推适用变更判决。这种观点是不合理的，因为如此就完全脱离了应兼顾审判权和行政权的合理分工的规范意旨。即使在变更判决内，司法变更权也应当受到严格限制，更何况是禁止反复效力。面对实践中经常出现的具有同一性的重作行为，法院应当更加积极地适用《行政诉讼法》第九十六条后四项的执行措施，而非扩张解释适用第一项的内容。
值得注意的是，虽然无明文规定，但应当承认法院可以通过作出赔偿判决实现禁止反复效力。实践中，如果行政机关作出与原行为具有同一性的重作行为，由于法院不积极适用《行政诉讼法》第九十六条、对行政程序没有一般性的期限限制、行政复议和诉讼环节较长等原因，争议的最终解决往往达数年之久。因此存在私人向法院提出行政赔偿诉请的情形，比如“要求赔偿其自2006年至2016年期间重复维权的经济损失”，但法院往往以没有法律依据为由予以驳回。应当认为，此时私人的行政赔偿诉请并不必然不成立。其一，禁止反复效力的两种性质都可以在理论上证成行政赔偿所需的行为违法性，比如作为拘束力的禁止反复效力要求，在课予义务规则被违反后引发的制裁至少应包含损害赔偿（类似民法中的侵权责任规则），作为既判力的禁止反复效力要求，在授予权力规则被违反后应有产生“缔约”（在行政法中是行政行为生效）过失责任的可能。其二，私人在程序中丧失的利益不能完全由诉讼费用承担规则予以解决，生活工作上的不便、因重作行为而丧失的可得利益等都亟待赔偿予以填补。其三，如果积极承认此时行政赔偿责任的成立，那么在前文所述的事实同一认定和程序违法作为例外中，相当于找到了比“联结行政机关的全面调查义务（及举证责任）和行政行为的失效”“联结程序瑕疵和行政行为的失效”更合理的处理方式。
2.私人未提起诉讼情形下的效力实现方式。在私人未提起诉讼的前提下，没有争议的是法院不可以依职权撤销与原行为具有同一性的重作行为，这是不告不理原则的必然要求。但除此以外，还有三种不同的关于禁止反复效力实现方式的观点。第一种观点认为，在生效判决是带有重作意旨的撤销判决时，私人应通过执行程序实现禁止反复效力；在生效判决是不带有重作意旨的撤销判决时，私人才可以通过另行提起撤销之诉实现禁止反复效力。第二种观点认为，法院可以不经私人申请而依职权适用《行政诉讼法》第九十六条规定的执行措施，司法实践中亦有法院表达类似的观点。第三种观点认为，重作行为属于效力待定的行为，那么行政机关重作行为时应当将有关材料递交作出生效判决的法院，法院认为不构成具有同一性的重作行为时，作出准予执行的裁定，否则就适用执行措施。这三种观点都是不妥当的。其一，当重作行为是具有公定力的行政行为时，第一种和第三种观点都是对公定力的直接违背。即使重作行为不具有公定力，执行程序中的法院能否承担起对禁止反复效力构成要件的实质审查也值得商榷。其二，第二种观点并不符合司法权应保持谦抑的基本要求。
在私人未提起诉讼的前提下，实现禁止反复效力或可依靠法院之外的国家机关。比如，部分检察机关认为，《行政诉讼法》第七十一条对行政机关课以了纠正违法行为、作出符合生效判决的行政处理决定的义务，所以检察院对此享有法律监督权，可以依私人申请向行政机关发出检察建议。
结语
以相关司法实践为材料、紧紧围绕《行政诉讼法》第七十一条，本文对行政判决的禁止反复效力的规范意旨和效力基础、两种范围类型、效力的实现方式予以了精细化的说明。这或可有助于司法实践相对统一且合理地适用相关条款，从而让禁止反复效力具有更强的实效性。
为了能更进一步地维护判决权威、实现行政争议的实质性解决，未来可从以下两方面加深对禁止反复效力的研究。第一，应当加深对判决效力的体系性研究，从而协调禁止反复效力和其他判决效力之间的关系。第二，应当拓展对禁止反复效力内容性特征的研究，比如自由防御型和利害调整型行政法对该效力的不同影响，秩序行政、给付行政、整序行政对效力范围的不同要求，以及该效力在警察、经济、环境、劳动等不同部门行政法中的具体表现。
