核心观点
开展生态环境政策效果评估，是政策制定工作的延伸和补充，也是生态环境公共治理的重要组成部分。制定生态环境政策是一门“大学问”，考验的是政策制定者的政策水平、理论素养、思维方式、境界格局，以及对所规范事项的认识深度、对规律的把握精度，是综合要求很高的公共管理行为。
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■魏新军
生态环境政策是生态环境治理的重要手段和依托。好的政策必然促进生态环境保护事业向前发展，反之，则会阻碍事业健康发展，带来负面影响，甚至造成重大损失。科学开展生态环境政策效果评估意义重大，有助于及时总结经验、发现问题、弥补不足，加快完善生态环境政策体系，提升生态环境治理体系和能力，更好实现以高水平保护助力高质量发展的目标。
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为什么要进行效果评估
开展生态环境政策效果评估，是政策制定工作的延伸和补充，也是生态环境公共治理的重要组成部分。生态环境政策质量有高有低，常听取基层同志建议和意见，推动政策制定精准有效，对落实工作有帮助。一旦某项政策脱离基层实际，势必导致政策不好执行或者执行后负面影响大等。开展生态环境政策效果评估非常必要和紧迫。
开展政策效果评估是由政策内在特点所决定的。一是政策自身的局限性。客观来讲，任何一项政策都有缺陷和不足。有缺陷就需要去补救，效果评估则是一个很管用的办法。二是政策制定受外部因素影响较大。外部因素一旦发生明显变化，原先的政策就可能不完全适应现实需要，甚至与政策目的产生背离。效果评估得越早，越利于作出相应改变。三是一些政策先天具有隐蔽性瑕疵。这既与政策制定者的知识和认知有关，也与制定政策时的经济社会背景有关。这样的政策一般只有在实施中才会暴露出问题。及时组织开展效果评估，有助于堵塞漏洞、完善提升，使政策更好地发挥作用。
近年来，生态环境越来越受重视，面临的任务也更加繁重，相关政策也在大幅增加。这些政策在治理污染、保护环境中发挥了积极作用。但是，其中一些政策还不够完善，有的脱离实际，令基层感到困惑；有的过于空泛，指导性不强；有的与其他政策“打架”等。建立健全生态环境政策效果评估体系尤为重要。
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如何进行效果评估
生态环境政策效果评估并不复杂，但必须有一套完整的体系来支撑，以确保评估结果公正客观可靠。常用的评估方法大致有以下几类。
按照侧重点分，分为结果评估法和过程评估法。前者着重对政策实施的结果作出评价，看是否达到预期目标，实施以后有没有衍生的问题。后者则着重对政策落实过程进行评价，看实施过程是否顺畅，有没有掣肘的地方，执行效率如何等。
按照主体分，分为实施主体感受评价法和受体感受评估法。前者主要面向实施政策的生态环境部门及其有关人员，围绕其感受作出详细评价。而后者则主要对政策作用对象作出评价，一般多为企业，选取其中具有广泛代表性的若干企业测度其感受，以评估政策效果。
按照手段分，分为访谈法、问卷调查法、量表法。访谈法以与当事人深度交流为主。问卷调查法则借助专门设计的问卷来了解当事人的实际感受。量表法是运用多维度量表这个直观化测试工具，来了解利益相关者的看法。这些方法一般会结合起来使用，其中访谈法为必备选项。
至于选用哪种评估方法，应根据所评价生态环境政策的特点、规律、影响面，以及与其他政策的耦合度等因素来决定。
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政策效果评估之后怎么办
政策效果评估结果一般分为好、较好、一般、较差、差等五个等次。目前来看，以前四类居多。评价为差的政策越来越少，因为现在政策制定审核越来越严格，质量差的文件会在层层审核时被卡掉。
效果评估之后，一般依据评估结果分类采取措施予以提升。对效果好和较好的政策，在继续执行的同时，可根据需要择机升级，积极打造“2.0版”，以更好发挥其作用。对效果一般但又必须实施的政策，则应抓紧时间“打补丁”，使其更加符合实际需要。对效果一般的，如果是存在意义不大的，则应推动废止，如果属于还有必要的，则应抓紧“动大手术”。针对较差的，一般应立即废止，如果是确有必要的，则应“另起炉灶”重新制定。
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怎样科学制定政策
制定生态环境政策是一门“大学问”，考验的是政策制定者的政策水平、理论素养、思维方式、境界格局，以及对所规范事项的认识深度、对规律的把握精度，是综合要求很高的公共管理行为。笔者认为，要想制定出一项得到公认的好的生态环境政策，至少应做到以下几点。
一要遵守法律。制定政策一定要在法律法规的框架内进行。首先，不能违法，政策内容不能有与法律规定相违背的地方。比如，有的地方文件中关于全面禁售、禁放烟花爆竹的规定就与大气污染防治法等不一致。其次，还要符合立法的精神，与法律法规的立法主旨、立法本意相契合。比如，大气污染防治的目的是以推动绿色发展保障人民群众健康，有的政策把气力花在了治标上，出力不讨好，人民群众意见比较大。还有，虽然有的方面没有明确的法律规定，但是政策必须符合公序良俗、公共价值理念，与法律所倡导的精神内在一致。比如，如果以影响居民取暖的手段去争取空气质量数据好转，那就是舍本逐末、削足适履。再次，还必须与上级有关政策规定相一致。如果发现上级政策中存在问题，要及时向上级反映，而不能依葫芦画瓢，将错就错搞下去。
二要遵循规律。这里的规律既包括生态环境工作的规律，也包括政策制定工作的规律。生态环境政策必须体现符合生态环境工作的特点，要与所规范调整的事项相适应，比如，制定大气污染防治方面的政策，就要与本地区大气污染的状况、主要污染源、治理取得的成效、存在的主要问题等相吻合，而不能脱离实际，不能笼而统之。当然，还要遵循政策制定的内在规律和方法技巧等，比如，政策应有相对固定的逻辑、结构和布局，综合性政策和单项政策的一些要求也各有不同，特别是政策的表述用语的严谨性、规范性和专业性都要符合要求。
三要抓住本质。制定政策时，要对所需调整关系的生态环境问题实质了解清楚、把握到位，围绕实质问题，进行座谈、调查、研究和分析，在此基础上再提出具体务实的举措。比如，制定土壤污染治理方面的政策，就应对土壤治理的新思路、治理的有效方法、合理的时间安排等提出要求，特别是治理方法路径要科学合理具有可操作性，而且应当有创新之处。同时，要充分听取各方面意见，特别注意收集反对的、“刺耳”的意见，并认真细致地研究和吸收。毕竟，一些涉众的政策做好征求意见是非常重要和必要的。
四要务求实效。现在基层反映比较多的是，一些政策存在空话套话多、照搬照抄多、贪大求洋多的现象，针对性、实用性和操作性不够强。制定政策一定要克服这种不良倾向。政策要奔着问题去，着眼于实实在在解决问题。文件篇幅要精简、语言要精炼，措施要有含金量，让基层能落实好，落实下去就能见效，而且没有副作用或者副作用很小。
（作者单位：陕西省生态环境厅）
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