IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。
导语：
如今，中国的城市建设已经逐渐从“增量时代”转向“存量时代”。在上一轮设施建设大规模扩张的背景下，部分城市眼下面临着设施维护资金短缺、运维机制滞后等挑战，高速建设与长效管理之间的矛盾日益突出，继而引发基础设施老化、城市设施供需错配、地方财政压力过大等问题。对当前中国城市，尤其是超大型城市而言，“城市运营”的意义正不断凸显。
IPP研究员林辉煌与副研究员李婷撰文指出，我国设施建设已经相对饱和，现有设施运营的矛盾是城市发展的主要矛盾，在耕地保护的刚性任务面前，城市扩张的空间已经十分有限，因此我们应该迈入到城市运营时代。当前，许多城市设施存在运营成本高企，甚至超负荷的问题。解决问题的关键是在开启新的建设时，充分从运营角度考虑，尤其要引入“设施全生命周期运营”的理念。
“城市建设”和“城市运营”，是城市有序发展要处理的一对主要关系。“重建设，轻运营”的问题长期存在于各个区域和各个领域。通过对一些区块的调研，我们预感到，如果不能处理好城市建设和运营的关系，中国城市可能会出现“运营危机”，这是值得警惕的。
在我们看来，我们已经进入了城市运营时代，城市发展体制必须从以“建设为主”的体制，进入到以“运营为主”的体制。
据报道，2023年底，城市建成区面积达到6.4万平方公里。图源：新华社
“运营危机”
红线
城市是由设施组成的，“城市运营”实际上就是设施的系统化运营。
从所有制形式来看，设施可以分为公建设施（政府、国企、事业单位等建设的相关设施）和私建设施（写字楼等），无论是前者还是后者，当前都存在运营成本高企，甚至超负荷的问题。
在公建设施方面，比如道路交通、城市花园广场、医院等，建设成本高，运营成本更高，但收益非常有限。公建设施根据收益情况，可以分为无收益空间和有收益空间。
某超大城市中，作为“会客大厅”的重点城市花园广场，基本没有收益空间：
50多万方的面积，建设成本超10亿元（2010年的数据），每年的运维的动态成本达到1.8亿元，以30年为周期，运维成本达54个亿。从设施的全生命周期看，越到后期运维成本越更高，30年期的成本甚至可能超过60亿元。
某城市由城投建设的地标建筑，
2010年左右的投资额度是33亿元，其中70%为银行贷款，仅利息就有1.3亿元/年，折算成每日利息支出就是35万元，加上每天人工、水电、设备维护等总计20多万元的支出，每天的支出就达到60万，每年的运维成本达到2亿元。其收入主要依赖广告和门票收入等，年收益只有不到8000万。这些缺口最后都需要财政兜底。
由此，就可以窥见一个城市运转的巨大成本了。
当然，公建设施往往服务于私建设施的功能和价值实现。而私建设施的建设和有效运营，常常能够带动经济发展和税收增长，回过头来为公建设施提供更多资源，实现良性循环。
问题是，当前大量私建设施的建设和运营成本极高，但是运营收益却在不断下降。
房地产自不用多说，大量写字楼的情况也堪忧。出现这一问题不仅是因为供给过剩，还因为对设施运营的成本缺乏预期。
提高容积率是上一轮城市建设的典型特点，随之而来的是一个超大型超高商住设施运营难题。 而超高建筑的运维成本极高 ，仅仅是玻璃幕墙维护一项就要耗费大量资金。
以某一线城市400米以上超高层建筑为例：
仅玻璃幕墙建设就要大约5亿元。维护费用也极高：每年的强制性检查费用按照地标是300多万元/年，日常维护支出包括低模量密封胶维护、玻璃破损更换及清洗等。因涉及高空作业，更换一块玻璃的成本是5000元（按行业水平来看每年至少需要更换12块），完成一次清洗的成本达1000多万（一年至少清洗四次）。
钢结构维护的支出也非常大。 某超大型展览中心每年要用4000多万元来维修钢结构。楼层越高，一般相应的运维成本更高，一些造型上比较奇葩的建筑因空间不规则，相关成本更高。
另外，供给过剩会导致出租率不断下降。许多企业为了降本，从高租金设施转移到相对低租金设施的情况十分普遍，很多楼体（包括超高楼体）不得不降低租金并压缩运维成本。但压缩运维成本就会出现一个问题：周期性的设施维护频率下降，导致设施老化和破损速度加快。
一个长期从事设施运营的专家告诉我们：周期性相对频繁的清洗和检修 对设施维护极为重要。尽早发现并及时解决问题，能够避免局部小问题对设施主体结构的侵蚀。一旦主体结构被侵蚀，设施修复成本将超过周期性维护成本，而且整体面貌和营收也会受到巨大影响。这跟很多人在老家建的新房，因为长期缺乏维护而快速老化是一个道理。
基 于这一点，未来可能出现的一个情况是：大量私有高层设施老化速度加快。若经济发展的速度和设施需求增长速度追赶不上，那么很多楼体就可能会加速进入“老年期”。而新设施的不断建设还会加快这一进程。
随之而来的另一个问题是，大量公建设施因税收增长有限，财政对其运维的资金投入逐渐缩减，也会加速公建设施的老化。
一项统计数据显示,截至2022年底,城镇既有房屋中建成年份超过30年的接近20%,逐步进入使用年限的中后期。图源：新华社
上述案例仅仅代表核心区的状况，当我们将视野转移到城市边缘区时，情况更加糟糕。
与核心区不同， 大城市边缘区为提升招商引资的能力，常常必须超前建设公共设施。其中，仅仅地铁等交通设置的投入就是巨大的。但其收益实际上却非常有限，基本上都是亏钱的，维护成本也非常高。 医院等公共设施建设也是类似的情况。
由于收益有限，维护投入能力有限，因此城市边缘区的设施通常会比城市中心区老化得更快。
以我们调研的D区为例：
核心区三甲医院在该区建设了一个新院区，建设成本为30个亿（包括少量设备），若要全面运营起来还需投入大量设备，人员等。此外，需要政府投入的地方还有不少，比如为了吸引年轻人，解决年轻人的生活配套问题，地方政府立项建设一个综合性的体育馆，建设成本大约为1.4个亿，但是运维成本保底要800万。然而，所在街道的实际人口不到5万，所在区的人口也不到100万，运营收入增长与投入难以匹配设施老化速度。
眼下，大量公建设施闲置的情况普遍发生。即使这些公建投入带来了新的企业入驻，地方政府在税收方面让 利加持，新的私建设施入场后，一时也支撑不起现有超前建设的公建设施运营。
而且，由于结构性“供需错配”的原因，更多的设施建设需求反而被催生出来。例如：“大交通”建成后，往往需配套内部“小交通”建设；某些先进制造企业对电力稳定的严苛要求，也需要对电力设备的额外投入。
短期内大量的公建项目的建设，意味着大量财政资金的投入，进而必然挤压后续的运维资金投入。
更大的问题在于，一个设施建设后尚未运营，同类项目建设又开启了，导致前序项目运营资金难以跟进。大量项目同步推进还衍生出建设冲突问题，引发项目延期与运营缺位。
以道路建设为例：
该区很多道路目前处于运营缺位的状态，主因是不少道路建设仍未完成验收，部分甚至延迟了好几年。某些地段，因为涉及管线迁改的问题没法验收，而这与其他项目建设和缺乏统筹相关——政府因为开启项目太多而无暇顾及，或推进的效率不高；项目建设过快，导致管线调查不充分，进一步加剧此类问题。
没有验收，就意味着政府不会进场开启运维，常常要等待验收过了保质期后才开始介入。 在此期间，道路虽然没有验收，但其中一部分已经投入使用。尤其是改造类项目，经常形成“边使用边建设”的局面，易引发建设和安全问题。建设方因为建设和交期、资金回收压力大等问题，往往无力或者无意处理，导致运维出现“空档期”。这对设施的损耗也是非常大的。
这样的问题正在各大城市的边缘区普遍发生。
多地加强城市基础设施配套费的征收工作,确保市政建设资金池的安全。图源：新华社
相较于核心区，边缘区的问题在于：在缺乏产业基础的情况下，公建设施超前于私建设施，其运营无法靠私建设施反哺，长期依赖政府财政资金。
边缘区的财政资源本就有限，加之用于大项目落地的地块较多，相关的建设和配套投入规模庞大，进一步加剧了财政紧张问题，导致运营投入被压缩。 在私有设施建设和运营方面，边缘区不仅要面临核心区的虹吸，还要和其他边缘区竞争。私建设施的运营也长期处于“吃不饱”的状况，写字楼与产业园空置率高的情况十分普遍。相关配套因为地方政府的财力有限，同时开启的建设过多，运营效率也不高。
为什么会出现？
红线
出现这一问题的主要原因是：
第一，城市建设的速度太快了，城市运营体系难以及时跟进。这也是赶超型国家普遍面临的问题。
第二，城市建设面铺得太大，且过于分散。
区域经济增长压力过大、区域竞争“过热化”，导致城市建设正在从“连片渐进”建设模式转向跨越式、“遍地开花”的模式。相较于运营，建设对区域经济指标增长的效果更加直接。而运营则是一个长期的过程，短期效果不那么明显。
另外，地方领导干部的频繁更换也是一个重要原因。既有建设背后往往 代表着前任领导干部的政绩，存在着 复杂的既得利益；对继任领导干部来说，开启新地盘、进行新建设的时间成本小且政绩收益大，也导致一些地方的建设摊子越铺越大。
第三，对于运营成本和规律的认识不足，不够重视，导致建设和运营分离。
在公有设施建设过程中，运营和维护 从制度层面上并没有被充分考虑。一个最直接的表现是，项目建设的可行性研究报告往往没有将运营成本纳入其中。
一些公建项目，一旦需要后续的条线资金跟进，往往采取自下而上申请的方式，不举不纠，出了问题才修补，而不是遵循日常维护的逻辑；有些公建项目为了实现收支资金平衡，往往会夸大运营收入，刻意压低成本核算。
况且，在大部分情况下，由于建设主体和运维主体是分离的，建设者并不考虑运维问题。许多项目 主要依靠财政资金兜底，总是试图通过未来的财政资金投入来解决，没有将运维成本充分纳入到当前财政资金总盘子分配的考量中。
在私有设施建设方面，无论是房地产还是商业地产，大多采取“高杠杆、高周转、高负债”的“三高”商业模式，导致速度压倒一切，盈利主要依赖资产升值而不是运营收益。一些房地产企业总是试图通过新的建设来解决原有建设的问题，也无心考虑运营的问题。从运营的角度看，因为供给过剩和精力有限等问题，新的建设反倒会加剧既有设施运营的难度。
在地理位置上,城市花园可能位于城市的新兴发展区域,周边有着良好的规划和发展潜力。图源：新华社
建立以“运营为主”的城市发展体制
红线
解决问题的关键是在开启新的建设时，充分从运营角度考虑，尤其是要引入设施“全生命周期运营”的理念。
设施运维长期性的高成本，要求对存量的产业发展和空间需求进行合理的分配。因为设施运营是需要产业支撑的，只有这样才会有相关资源不断被 投入运维。这是城市建设和设施供给要充分考虑的问题。
对公有建设而言，要落实建设者的运维责任，倒逼其将运维纳入建设中。私有建设方面，则要避免地产企业将设施建设视作资本增值的工具，令其真正潜心投入到设施运营中。
从城市发展的周期来看，我国设施建设已经相对饱和。在 耕地保护的刚性任务面前，城市扩张的空间也已经十分有限。现有的城市设施运营已经逐渐成为城市发展的主要矛盾，因此，我们应该逐渐迈入到“城市运营时代”。
这意味着，城市发展的体制也要进行转变——从以“建设为主”的思路转变为以“运营为主”的思路。
这就不仅仅要求在项目建设过程中要充分考虑设施运营的因素，更是要重构整个城市资源配置的逻辑：主要资源和主要项目应当用于城市运营，而不是新的项目建设；对地方政府政绩的考核，不应该是经济指标尤其是固定资产投资增长（设施建设的重要推手），而应该是运营效率的提升。
★本文作者：林辉煌 华南理工大学公共政策研究院研究员、广东省“百县千镇万村高质量发展工程”指挥部专家智库专家委员
（点击图片阅读更多林辉煌的文章）
★本文作者：李婷 华南理工大学公共政策研究院 副研究员
（点击图片阅读更多李婷的文章）
往期推荐
解读两会｜郑永年：中国经济有很大的发展空间
IPP研讨室丨解读《2025年政府工作报告》
新一轮城中村改造，是否必要？
关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。
