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导语:
如今,中国的城市建设已经逐渐从“增量时代”转向“存量时代”。在上一轮设施建设大规模扩张的背景下,部分城市眼下面临着设施维护资金短缺、运维机制滞后等挑战,高速建设与长效管理之间的矛盾日益突出,继而引发基础设施老化、城市设施供需错配、地方财政压力过大等问题。对当前中国城市,尤其是超大型城市而言,“城市运营”的意义正不断凸显。
IPP研究员林辉煌与副研究员李婷撰文指出,我国设施建设已经相对饱和,现有设施运营的矛盾是城市发展的主要矛盾,在耕地保护的刚性任务面前,城市扩张的空间已经十分有限,因此我们应该迈入到城市运营时代。当前,许多城市设施存在运营成本高企,甚至超负荷的问题。解决问题的关键是在开启新的建设时,充分从运营角度考虑,尤其要引入“设施全生命周期运营”的理念。
“城市建设”和“城市运营”,是城市有序发展要处理的一对主要关系。“重建设,轻运营”的问题长期存在于各个区域和各个领域。通过对一些区块的调研,我们预感到,如果不能处理好城市建设和运营的关系,中国城市可能会出现“运营危机”,这是值得警惕的。
在我们看来,我们已经进入了城市运营时代,城市发展体制必须从以“建设为主”的体制,进入到以“运营为主”的体制。
据报道,2023年底,城市建成区面积达到6.4万平方公里。图源:新华社
“运营危机”
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城市是由设施组成的,“城市运营”实际上就是设施的系统化运营。
从所有制形式来看,设施可以分为公建设施(政府、国企、事业单位等建设的相关设施)和私建设施(写字楼等),无论是前者还是后者,当前都存在运营成本高企,甚至超负荷的问题。
在公建设施方面,比如道路交通、城市花园广场、医院等,建设成本高,运营成本更高,但收益非常有限。公建设施根据收益情况,可以分为无收益空间和有收益空间。
某超大城市中,作为“会客大厅”的重点城市花园广场,基本没有收益空间:
50多万方的面积,建设成本超10亿元(2010年的数据),每年的运维的动态成本达到1.8亿元,以30年为周期,运维成本达54个亿。从设施的全生命周期看,越到后期运维成本越更高,30年期的成本甚至可能超过60亿元。
某城市由城投建设的地标建筑,
2010年左右的投资额度是33亿元,其中70%为银行贷款,仅利息就有1.3亿元/年,折算成每日利息支出就是35万元,加上每天人工、水电、设备维护等总计20多万元的支出,每天的支出就达到60万,每年的运维成本达到2亿元。其收入主要依赖广告和门票收入等,年收益只有不到8000万。这些缺口最后都需要财政兜底。
由此,就可以窥见一个城市运转的巨大成本了。
当然,公建设施往往服务于私建设施的功能和价值实现。而私建设施的建设和有效运营,常常能够带动经济发展和税收增长,回过头来为公建设施提供更多资源,实现良性循环。
问题是,当前大量私建设施的建设和运营成本极高,但是运营收益却在不断下降。
房地产自不用多说,大量写字楼的情况也堪忧。出现这一问题不仅是因为供给过剩,还因为对设施运营的成本缺乏预期。
提高容积率是上一轮城市建设的典型特点,随之而来的是一个超大型超高商住设施运营难题。 而超高建筑的运维成本极高 ,仅仅是玻璃幕墙维护一项就要耗费大量资金。
以某一线城市400米以上超高层建筑为例:
仅玻璃幕墙建设就要大约5亿元。维护费用也极高:每年的强制性检查费用按照地标是300多万元/年,日常维护支出包括低模量密封胶维护、玻璃破损更换及清洗等。因涉及高空作业,更换一块玻璃的成本是5000元(按行业水平来看每年至少需要更换12块),完成一次清洗的成本达1000多万(一年至少清洗四次)。
钢结构维护的支出也非常大。 某超大型展览中心每年要用4000多万元来维修钢结构。楼层越高,一般相应的运维成本更高,一些造型上比较奇葩的建筑因空间不规则,相关成本更高。
另外,供给过剩会导致出租率不断下降。许多企业为了降本,从高租金设施转移到相对低租金设施的情况十分普遍,很多楼体(包括超高楼体)不得不降低租金并压缩运维成本。但压缩运维成本就会出现一个问题:周期性的设施维护频率下降,导致设施老化和破损速度加快。
一个长期从事设施运营的专家告诉我们:周期性相对频繁的清洗和检修 对设施维护极为重要。尽早发现并及时解决问题,能够避免局部小问题对设施主体结构的侵蚀。一旦主体结构被侵蚀,设施修复成本将超过周期性维护成本,而且整体面貌和营收也会受到巨大影响。这跟很多人在老家建的新房,因为长期缺乏维护而快速老化是一个道理。
基 于这一点,未来可能出现的一个情况是:大量私有高层设施老化速度加快。若经济发展的速度和设施需求增长速度追赶不上,那么很多楼体就可能会加速进入“老年期”。而新设施的不断建设还会加快这一进程。
随之而来的另一个问题是,大量公建设施因税收增长有限,财政对其运维的资金投入逐渐缩减,也会加速公建设施的老化。
一项统计数据显示,截至2022年底,城镇既有房屋中建成年份超过30年的接近20%,逐步进入使用年限的中后期。图源:新华社
上述案例仅仅代表核心区的状况,当我们将视野转移到城市边缘区时,情况更加糟糕。
与核心区不同, 大城市边缘区为提升招商引资的能力,常常必须超前建设公共设施。其中,仅仅地铁等交通设置的投入就是巨大的。但其收益实际上却非常有限,基本上都是亏钱的,维护成本也非常高。 医院等公共设施建设也是类似的情况。
由于收益有限,维护投入能力有限,因此城市边缘区的设施通常会比城市中心区老化得更快。
以我们调研的D区为例:
核心区三甲医院在该区建设了一个新院区,建设成本为30个亿(包括少量设备),若要全面运营起来还需投入大量设备,人员等。此外,需要政府投入的地方还有不少,比如为了吸引年轻人,解决年轻人的生活配套问题,地方政府立项建设一个综合性的体育馆,建设成本大约为1.4个亿,但是运维成本保底要800万。然而,所在街道的实际人口不到5万,所在区的人口也不到100万,运营收入增长与投入难以匹配设施老化速度。
眼下,大量公建设施闲置的情况普遍发生。即使这些公建投入带来了新的企业入驻,地方政府在税收方面让 利加持,新的私建设施入场后,一时也支撑不起现有超前建设的公建设施运营。
而且,由于结构性“供需错配”的原因,更多的设施建设需求反而被催生出来。例如:“大交通”建成后,往往需配套内部“小交通”建设;某些先进制造企业对电力稳定的严苛要求,也需要对电力设备的额外投入。
短期内大量的公建项目的建设,意味着大量财政资金的投入,进而必然挤压后续的运维资金投入。
更大的问题在于,一个设施建设后尚未运营,同类项目建设又开启了,导致前序项目运营资金难以跟进。大量项目同步推进还衍生出建设冲突问题,引发项目延期与运营缺位。
以道路建设为例:
该区很多道路目前处于运营缺位的状态,主因是不少道路建设仍未完成验收,部分甚至延迟了好几年。某些地段,因为涉及管线迁改的问题没法验收,而这与其他项目建设和缺乏统筹相关——政府因为开启项目太多而无暇顾及,或推进的效率不高;项目建设过快,导致管线调查不充分,进一步加剧此类问题。
没有验收,就意味着政府不会进场开启运维,常常要等待验收过了保质期后才开始介入。 在此期间,道路虽然没有验收,但其中一部分已经投入使用。尤其是改造类项目,经常形成“边使用边建设”的局面,易引发建设和安全问题。建设方因为建设和交期、资金回收压力大等问题,往往无力或者无意处理,导致运维出现“空档期”。这对设施的损耗也是非常大的。
这样的问题正在各大城市的边缘区普遍发生。
多地加强城市基础设施配套费的征收工作,确保市政建设资金池的安全。图源:新华社
相较于核心区,边缘区的问题在于:在缺乏产业基础的情况下,公建设施超前于私建设施,其运营无法靠私建设施反哺,长期依赖政府财政资金。
边缘区的财政资源本就有限,加之用于大项目落地的地块较多,相关的建设和配套投入规模庞大,进一步加剧了财政紧张问题,导致运营投入被压缩。 在私有设施建设和运营方面,边缘区不仅要面临核心区的虹吸,还要和其他边缘区竞争。私建设施的运营也长期处于“吃不饱”的状况,写字楼与产业园空置率高的情况十分普遍。相关配套因为地方政府的财力有限,同时开启的建设过多,运营效率也不高。
为什么会出现?
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出现这一问题的主要原因是:
第一,城市建设的速度太快了,城市运营体系难以及时跟进。这也是赶超型国家普遍面临的问题。
第二,城市建设面铺得太大,且过于分散。
区域经济增长压力过大、区域竞争“过热化”,导致城市建设正在从“连片渐进”建设模式转向跨越式、“遍地开花”的模式。相较于运营,建设对区域经济指标增长的效果更加直接。而运营则是一个长期的过程,短期效果不那么明显。
另外,地方领导干部的频繁更换也是一个重要原因。既有建设背后往往 代表着前任领导干部的政绩,存在着 复杂的既得利益;对继任领导干部来说,开启新地盘、进行新建设的时间成本小且政绩收益大,也导致一些地方的建设摊子越铺越大。
第三,对于运营成本和规律的认识不足,不够重视,导致建设和运营分离。
在公有设施建设过程中,运营和维护 从制度层面上并没有被充分考虑。一个最直接的表现是,项目建设的可行性研究报告往往没有将运营成本纳入其中。
一些公建项目,一旦需要后续的条线资金跟进,往往采取自下而上申请的方式,不举不纠,出了问题才修补,而不是遵循日常维护的逻辑;有些公建项目为了实现收支资金平衡,往往会夸大运营收入,刻意压低成本核算。
况且,在大部分情况下,由于建设主体和运维主体是分离的,建设者并不考虑运维问题。许多项目 主要依靠财政资金兜底,总是试图通过未来的财政资金投入来解决,没有将运维成本充分纳入到当前财政资金总盘子分配的考量中。
在私有设施建设方面,无论是房地产还是商业地产,大多采取“高杠杆、高周转、高负债”的“三高”商业模式,导致速度压倒一切,盈利主要依赖资产升值而不是运营收益。一些房地产企业总是试图通过新的建设来解决原有建设的问题,也无心考虑运营的问题。从运营的角度看,因为供给过剩和精力有限等问题,新的建设反倒会加剧既有设施运营的难度。
在地理位置上,城市花园可能位于城市的新兴发展区域,周边有着良好的规划和发展潜力。图源:新华社
建立以“运营为主”的城市发展体制
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解决问题的关键是在开启新的建设时,充分从运营角度考虑,尤其是要引入设施“全生命周期运营”的理念。
设施运维长期性的高成本,要求对存量的产业发展和空间需求进行合理的分配。因为设施运营是需要产业支撑的,只有这样才会有相关资源不断被 投入运维。这是城市建设和设施供给要充分考虑的问题。
对公有建设而言,要落实建设者的运维责任,倒逼其将运维纳入建设中。私有建设方面,则要避免地产企业将设施建设视作资本增值的工具,令其真正潜心投入到设施运营中。
从城市发展的周期来看,我国设施建设已经相对饱和。在 耕地保护的刚性任务面前,城市扩张的空间也已经十分有限。现有的城市设施运营已经逐渐成为城市发展的主要矛盾,因此,我们应该逐渐迈入到“城市运营时代”。
这意味着,城市发展的体制也要进行转变——从以“建设为主”的思路转变为以“运营为主”的思路。
这就不仅仅要求在项目建设过程中要充分考虑设施运营的因素,更是要重构整个城市资源配置的逻辑:主要资源和主要项目应当用于城市运营,而不是新的项目建设;对地方政府政绩的考核,不应该是经济指标尤其是固定资产投资增长(设施建设的重要推手),而应该是运营效率的提升。
★本文作者:林辉煌 华南理工大学公共政策研究院研究员、广东省“百县千镇万村高质量发展工程”指挥部专家智库专家委员
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★本文作者:李婷 华南理工大学公共政策研究院 副研究员
(点击图片阅读更多李婷的文章)
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