本文总结了《专利纠纷行政裁决和调解办法》的主要内容和与以往规章的不同之处，为理解和适用该《办法》提供了参考。
作者 | 闫立刚 北京市金杜律师事务所
2024年的最后一个星期一，国家知识产权局在其官网刊登了《专利纠纷行政裁决和调解办法》（下称“《办法》”），继2001年发布《专利行政执法办法》（经历了2009、2015年两次修改），2016年发布《专利侵权行为认定指南（试行）》《专利行政执法证据规则（试行）》《专利纠纷行政调解指引（试行）》，2019年发布《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》，2020年发布《专利纠纷行政调解办案指南》，2021年发布《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》《药品专利纠纷早期解决机制行政裁决办法》，2024年7月发布《专利开放许可实施纠纷调解工作办法（试行）》以来，再次针对专利纠纷行政裁决和调解工作制定的部门规章。该《办法》已于2025年2月1日起施行。
一、制定背景和过程
为落实近年来党中央、国务院关于行政裁决的有关要求，针对在专利纠纷办案实践中遇到的新情况、新问题，回应权利人和社会公众的专利保护诉求，根据新修订的专利法、专利法实施细则对专利纠纷行政裁决和调解的新规定和新要求，亟须起草制定一部专门适用于专利纠纷行政裁决和调解的部门规章，强化对专利纠纷行政裁决和调解工作的规范和指导[1]。
国家知识产权局通过深入调查研究、开展研究起草、广泛征求意见，于2024年7月18日公布《专利纠纷行政裁决和调解办法（征求意见稿）》，面向全社会征求修改完善意见。2024年12月13日，《办法》修改稿经国家知识产权局第7次局务会议审议通过，在2024年12月26日由第八十一号国家知识产权局令公布。
二、《办法》整体框架
《办法》包括五章内容，共85条规定，整体结构如下：
三、《办法》与以往规章的不同
从行文的框架来看，《办法》对之前行政裁决、行政调解的规章、规范性文件进行了总结，但又不是简单地归纳总结，而是进一步的修订和完善。对于有行政裁决、行政调解经验的从业人员来说，需要特别注意《办法》增加了不同于以往的规定，特别是办案程序上的规定。
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回避
《办法》第五条第一款、第二款规定了办案人员的回避情形：（一）是涉案当事人或者当事人、代理人近亲属的；（二）与涉案专利申请或者专利权有利害关系的；（三）是涉案专利的专利代理师或者审查员的；（四）与案件有其他利害关系，可能影响公正处理的。办案人员有接受当事人、代理人请客送礼，或者违反规定会见当事人、代理人情形的，当事人也有权以口头或者书面形式申请其回避。
相对于《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》和《专利纠纷行政调解办案指南》（以下合称“指南”）的相关规定，《办法》第五条第一款第（一）项修改了亲属范围，将指南中“与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及近姻亲关系的”“是本案当事人、代理人或者与当事人、代理人有直系血亲、三代以内旁系血亲及近姻亲关系的”改为“是涉案当事人或者当事人、代理人近亲属的”。
第（二）项将指南中的“本人或者其近亲属与案件有利害关系的”改为“与涉案专利申请或者专利权有利害关系的”，保持了与《中华人民共和国专利法实施细则》《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》和《药品专利纠纷早期解决机制行政裁决办法》中相关规定的一致性。需要注意的是，近亲属为配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女[2]，不包括姻亲和其他旁系亲属。
第（三）项增加了“涉案专利的专利代理师或者审查员”，没有保留指南中“担任过案件的证人、鉴定人的”，第（四）项将指南、《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》和《药品专利纠纷早期解决机制行政裁决办法》中“与案件当事人有其他关系”“与本案当事人、代理人有其他关系”“与当事人或者其代理人有其他关系”改为“与案件有其他利害关系”。
此外，《办法》第五条第二款还增加了接受请客送礼和违规会见属于回避的情形，第三款明确了提出回避的时机：最迟在知道或者应当知道办案人员名单之日起三个工作日内提出；决定口头审理的，可以最迟在案件开始口头审理时提出；回避事由在案件开始口头审理后知道的，也可以在口头审理终结前提出。《办法》第五条第四款则进一步规定回避同样适用于技术调查官、书记员、翻译人员、鉴定人、辅助人员。这些都是之前的规章、规范性文件没有涉及的内容。
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管辖
2.1 级别管辖
2.1.1 省级部门的管辖
《办法》第七条规定了省级和地市级的管理专利工作的部门有管辖权。其中，省级管理专利工作的部门的管辖范围是：辖区内涉外、涉港澳台或者侵权行为地涉及两个以上地级行政区的有重大影响的专利纠纷行政裁决和调解案件。而《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》仅规定省、自治区管理专利工作的部门负责本辖区专利侵权纠纷案件裁决工作的指导、管理和监督，负责处理重大、复杂、有较大影响的专利侵权纠纷案件，对于跨市的案件则在必要时协调处理，直辖市管理专利工作的部门负责处理本行政区域内的专利侵权纠纷案件。上述规定进一步细化了省级部门的职能，使省、自治区、直辖市管理专利工作的部门的职责保持一致。
2.1.2 地市级和县级部门的管辖
《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》规定，设区的市（地、州、盟）级管理专利工作的部门负责处理省级部门管辖之外的案件，根据地方性法规规定不设区的市、县（市、区、旗）管理专利工作的部门有权处理本辖区内的案件。《办法》的征求意见稿将“设区的市（地、州、盟）级”改为“地级市、自治州、盟、地区和直辖市的区”，将“不设区的市、县（市、区、旗）”改为“县级”。正式发布的《办法》则进一步将地市级限定为“专利管理工作量大又有实际处理能力的”，删除了县级部门管辖的规定。
该条规定在形式上保持了与《专利法实施细则》（2023年修订）第九十五条“省、自治区、直辖市人民政府管理专利工作的部门以及专利管理工作量大又有实际处理能力的地级市、自治州、盟、地区和直辖市的区人民政府管理专利工作的部门，可以处理和调解专利纠纷”一致。其中，“专利管理工作量大又有实际处理能力”最早出现在2001年颁布的《专利法实施细则》第七十八条“专利法和本细则所称管理专利工作的部门，是指由省、自治区、直辖市人民政府以及专利管理工作量大又有实际处理能力的设区的市人民政府设立的管理专利工作的部门”，但是在以往实践中未发现国家知识产权局或地方政府对“专利管理工作量大又有实际处理能力”有明确解读，或者列出有管辖权的地市名单。
此外，2023年9月国家知识产权局和司法部联合发布的《关于加强新时代专利侵权纠纷行政裁决工作的意见》提出，到2025年行政裁决工作的县域规范化建设试点应试尽试，到2030年县域行政裁决规范化建设试点全部达标。2024年3月，国家知识产权局和司法部《关于市域、县域国家级专利侵权纠纷行政裁决规范化建设试点的批复》批准江苏、浙江、安徽、山东、湖北、四川等六省份共55个县域国家级专利侵权纠纷行政裁决规范化建设试点。
由此可见，《办法》与以往的实际操作存在一定的冲突，建议在提出行政裁决或调解前先联系当地管理专利工作的部门，确定是否具有管辖权。
2.2 管辖权异议
《办法》第九条规定“当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩书期间提出，受理或者立案的管理专利工作的部门应当自收到管辖权异议书之日起五个工作日内作出决定”。《办法》第二十二条对提交答辩书的期限作出具体规定，“管理专利工作的部门应当自立案之日起五个工作日内将请求书及其附件的副本送达被请求人，要求其自收到之日起十五日内提交答辩书并按照请求人的数量提交答辩书副本。被请求人在中华人民共和国内没有固定住所的，应当自收到之日起三十日内提交答辩书并按照请求人的数量提交答辩书副本。”而此前《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》将答辩期限统一规定为15日，《办法》保持了与司法程序的一致性[3]。
此外，征求意见稿和《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》均规定“当事人对管理专利工作的部门作出的管辖权异议决定不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼”，在正式实施的《办法》中则删掉了该规定。从现行《行政诉讼法》和《行政复议法》的内容来看，两部法律均没有明确规定行政裁决案件的管辖权异议属于行政诉讼或行政复议的受案范围，不排除制定者有将管辖权异议纳入行政机关最终裁决的意图。
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确认不侵权
《办法》第十三条借鉴了《最高人民法院关于审理侵犯专利权纠纷案件应用法律若干问题的解释》（下称“司法解释”）第十八条关于不侵权之诉的规定，但是两者有四处不同：
（1）除催告权利人行使诉权外，《办法》增加了催告权利人向管理专利工作的部门提出行政裁决处理请求的规定。
（2）司法解释规定“利害关系人”可以行使催告权以及提起确认不侵权之诉，《办法》仅规定被警告人行使催告权。根据该规定，如果被警告人是涉案产品经销商，那么涉案产品制造商作为利害关系人则不能请求管理专利工作的部门处理，但可以向人民法院提起确认不侵权之诉。需要注意的是，司法解释中的“利害关系人”是被警告人的利害关系人，而《办法》中的则是专利被许可人、专利权人的合法继承人。
（3）除书面催告外，《办法》还增加“向权利人书面表明不侵权意见”，作为书面催告的并列手段供被警告人选择。
（4）司法解释规定被警告人可以提起确认不侵权之诉，《办法》征求意见稿也对应性地规定可以请求管理专利工作的部门对是否侵权进行裁决，但正式发布的《办法》将“对是否侵权进行裁决”改为“对侵权行为是否成立出具咨询意见”。对被警告人来说，想取得有强制力的法律文书，仍然需要向人民法院提起诉讼。但是，如果想尽快拿到权威部门的判断结果，请求管理专利工作的部门出具咨询意见仍然不失为一项较佳选择。
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提交材料
《办法》第十四条是对请求处理专利侵权纠纷提交证明材料的规定，在《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》相关规定的基础上，除规定提交有效身份证件或身份证明外，如请求人是利害关系人的，应提交证明材料；管理专利工作的部门可以要求请求人出具专利权评价报告，当要求提供时，请求人无正当理由不提交，则可以不予受理。在此之前指南和相关裁决办法中均未明确，不提交专利权评价报告将面临不予受理的后果。
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追加当事人
《办法》第二十三条是关于依职权追加当事人的规定，其列举了四种应当追加的情形：（1）全体共有权人作为共同请求人（明确放弃有关实体权利的除外），（2）登记的个体工商户经营者和实际经营者作为共同被请求人，（3）个人合伙的以全体合伙人为共同被请求人，（4）法律法规规定的其他情形。熟悉《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》的朋友不难发现，该规定与《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》关于“共同请求人或共同被请求人”规定类似，但后者仅要求有关单位或者个人应当共同参加案件的处理，并未明确规定是否应当依职权追加。同时，《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》关于个体工商户的实际控制人与营业执照登记的经营者不一致的案例指出，当被请求人是实际控制人时，应当由实际控制人对现场勘验取证进行确认、签字，而不是登记的经营者，即不要求作为共同被请求人。对此，《办法》确认该情形应共同作为被请求人。
由于指南没有对追加当事人作出明确规定，导致各地相关部门在执行时一般不接受追加当事人的申请，尤其是追加被请求人的申请。对此，《办法》第二十四条借鉴了《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》第十一条，增加了依申请追加当事人的规定，但是在细节上作出了很多调整，例如：对于请求人提出追加的被请求人的，《办法》不再要求“符合共同被请求人条件”，只要求“符合受理条件”就应当裁定追加；对于被请求人提出追加的，《办法》进一步规定告知请求人的方式是书面方式；当请求人不同意追加时，第十一条仅规定“可以追加其他当事人为第三人”，《办法》则进一步细化了应当追加的情形“但案件处理结果同该当事人有法律上的利害关系的，管理专利工作的部门通知其可以参加案件审理，该当事人申请参加的，应当追加其为第三人，该第三人有当事人的相关权利义务”。
比较遗憾的是，《办法》没有规定与侵权行为相关的其他当事人可以申请追加自己为被请求人。不排除未来可能出现，请求人仅将与其有一定利害关系的经销商列为被请求人，因经销商不申请追加制造商为被请求人，导致制造商无法参与案件，而案件的审理结果又对制造商的权益有重大影响的情形。
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案件的中止
《办法》第二十八条是对中止的规定，相较于《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》和《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》仅规定“可以予以中止”，即不强制办案部门必须中止处理，第二十八条将其改为“应当依申请或者依职权中止案件处理”，要求办案部门对于符合中止条件的案件必须中止。同时，第二十八条不再规定无效宣告请求人必须是被请求人或利害关系人，仅要求“涉案实用新型、外观设计专利权被申请宣告无效并被国务院专利行政部门受理的”，意味着其他人提出的无效也可以作为中止事由。如前所述，涉案产品的制造商可能无法参与案件，但可以尝试向国家知识产权局提出无效宣告请求，请办案部门依职权中止案件的审理。
7
制止措施
《办法》第三十二条是对制止措施的规定，相较于《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》，对于销售行为除责令停止销售外，还规定不得许诺销售；对于使用行为则进一步明确该行为是以生产经营为目的使用专利侵权产品；其中，对于不知道是未经专利权人许可而制造并售出的且举证证明有合法来源的并已支付产品的合理对价的，则不承担停止使用的责任；对于网络提供者、电子商务平台经营者，则增加了采取“中止交易和服务”措施的要求。
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变更和撤销
《办法》第三十三条规定，当涉案专利被宣告无效且无效宣告决定书已生效的，或有其他需要纠正或者撤销情形的，管理专利工作的部门应当依职权或者依申请变更或撤销行政裁决，但已履行或者强制执行的专利侵权纠纷处理决定，不具有追溯力。上述关于追溯力的规定与专利法保持一致[4]。同时，第三十三条还规定有文字表述错误的，以书面决定的方式作出补正或者更正，修改了《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》要求当事人将原法律文书交回的规定。
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结案期限
《办法》第三十七条是对于结案期限的规定，相对于过去三个月结案、一个月延期，对于案件特别复杂或者有其他特殊情况，延期后仍不能结案的，增加了“经上一级管理专利工作的部门批准继续延期的，应当同时确定不超过两个月的延长期限”。对于不计入案件处理期限的情形，增加了“当事人申请的延长举证期限与和解期间”，这些规定有利于被请求人有充分时间应对案件。
四、结尾
关于《办法》与国家知识产权局印发的其他部门规章之间的关系，国家知识产权局在2025年1月13日发布的《〈专利纠纷行政裁决和调解办法〉解读》中仅提到“现行部门规章《专利行政执法办法》（局令第71号）在第二章‘专利侵权纠纷的处理’和第三章‘专利纠纷的调解’中，对专利行政裁决和调解工作也作出了相关规定。在具体适用时，根据新规定优于旧规定的原则，对于两部规章不一致的相关内容，适用本办法”；正式发布的《办法》则删掉了征求意见稿最后一条中“《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》《药品专利纠纷早期解决机制行政裁决办法》同时废止”的规定。由此可以初步推断，目前其他部门规章仍然处于有效状态，仅在执行时遇到与不一致的内容，适用《办法》。
注释
[1]《专利纠纷行政裁决和调解办法》解读，https://www.cnipa.gov.cn/art/2025/1/13/art_66_197168.html
[2]《中华人民共和国民法典》第一千零四十五条。
[3]《中华人民共和国民事诉讼法》第二百八十五条。
[4]《中华人民共和国专利法》第四十七条。
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