编者按 着眼长远和全局进行战略谋划，用发展战略和中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的重要特点之一。习近平总书记高度重视发展战略和规划工作，并对此提出一系列新思想新观点新论断，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。
党的二十届三中全会《决定》对“完善国家战略规划体系”做出重要决策部署。在“十四五”宏图即将收官、“十五五”规划正待谋划的重要发展节点上，2025年全国两会如期而至。面向高质量编制“十五五”规划目标任务，如何正确认识发展规划在国家治理体系中的重要意义？如何确保发展规划充分发挥战略导向作用？本报约请三位专家研讨交流。
由乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝、三峡大坝、葛洲坝6座梯级水电站沿长江干流排列构成的世界最大清洁能源走廊，是“十四五”期间聚焦完善现代能源体系所建成的重大工程之一。图为其中的三峡大坝水电站风光。 新华社图
◆主持人：文汇报 任思蕴
◆嘉宾：
沈开艳：上海社会科学院经济研究所所长、研究员
罗峰：中共上海市委党校副校长、教授
李显波：上海发展战略研究所所长
主持人：新中国成立以来，我国已编制实施十四个五年规划（计划），有力推动了经济社会发展和综合国力提升。如何正确认识发展规划在国家治理体系中的地位作用，以及我国重视制定规划的历史逻辑和现实意义？
沈开艳：我国坚持编制五年规划，既是中国特色社会主义制度优势的体现，也是推动经济社会持续发展的关键机制。发展战略和中长期规划的实质是我国将“长远目标制度化”的治理智慧。时间维度上，用规划衔接“五年-十五年-三十年”的发展节奏；空间维度上，通过国土空间规划、区域战略实现资源优化配置；治理维度上，以“多规合一”整合经济、社会、生态等多重目标。这种“目标-规划-政策-改革”的闭环体系，既避免苏联式计划经济的僵化，又克服了西方短期主义的局限，形成了现代化治理的中国方案。
从历史逻辑讲，我国对规划的重视，既源于近代以来“落后就要挨打”的历史教训，也根植于社会主义制度的内在要求，更体现了对复杂现代社会的治理创新。这种“规划型发展”模式，既非对传统计划经济的简单回归，也非对西方模式的机械模仿，而是在实践中形成的独特制度文明。新中国成立之初，经济资源极度匮乏、工业基础非常薄弱，国家通过“五年计划”集中资源优先发展重工业，快速建立独立工业体系。“一五”（1953-1957）期间，156个重点项目落地，奠定了工业化基础。这一阶段的历史证明，在“一穷二白”的条件下，统筹规划是快速实现国家战略目标的必由之路。改革开放后，我国的五年规划与时俱进，从单纯的经济计划演变为涵盖经济、政治、文化等多方面的国家全面综合规划，适应了不同阶段经济社会发展的需求，推动经济社会全面协调可持续发展。从“六五”（1981-1985）开始，逐步引入市场要素，通过特区试验、梯度开放等策略实现经济体制转型。规划的灵活性增强，成为引导市场化改革的“导航仪”。新世纪以来，“五年规划”逐步转向“五年规划+专项规划+区域规划”的立体体系。例如，“十三五”期间脱贫攻坚战、“十四五”双碳目标的提出，均通过规划整合政策、资金与社会资源，确保国家重大战略目标的系统性推进。
从现实意义上讲，五年规划的制定与实施，一是引领发展方向，落实国家战略。五年规划集中体现了党的路线方针和国家发展战略目标，是党的意志、国家意志和人民期待的有机统一。例如，“十三五”规划深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，明确了发展方向，推动了经济结构转型升级。二是凝聚社会共识，保持政策连续性。五年规划最大限度地凝聚社会各界共识，引导各方坚定信心，朝着共同的目标持续努力。通过一个又一个五年的持续推进，有力推动了现代化战略的稳步实施。如“八五”至“十三五”期间，持续推进小康社会和全面小康社会建设，保证了战略目标的如期实现。三是应对复杂挑战，促进协调发展。五年规划有助于应对国内外环境的复杂变化，提前谋划和布局，解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。例如，“九五”计划期间，面对亚洲金融危机等挑战，通过实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持了经济的稳定增长。四是优化资源配置，提高发展效率。五年规划通过明确发展重点和战略任务，引导资源投向关键领域和薄弱环节，提高资源配置效率。如“十五”计划期间，重点支持基础设施建设和高新技术产业发展，为经济快速发展奠定了坚实基础。
罗峰：我们党在推动经济社会发展过程中，一个鲜明特征就是以“五年规划（计划）”为抓手，有学者称之为“规划治国”。从“一五”到“十四五”，尽管有“计划”与“规划”之分（“十一五”起称“五年规划”，以下统称“五年规划”），但两者都是我们党治国理政的核心密码，其共同特征在于：在国家总的发展战略（比如“三步走”）指引与匡定下，通过对经济、社会发展等的目标、指标和路径等进行具体设定，让经济绩效、科技进步、社会繁荣和人民幸福等方面工作的推进有更加可靠的着力点，从而形成稳定的发展预期和有效的集体行动，让社会主义的优越性更加可及可感。因此有国外学者认为， “中国建立了我们这个时代最有魄力的规划体制”。
我国五年规划的制定与实施有以下特征：
一是体现党的有效领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势。党根据一定时期国际国内的发展环境、现实问题，通过有效发扬党内民主、人民民主和协商民主以及全过程人民民主，在党内形成“五年规划”建议，政府在此基础上再形成更具操作性的“五年规划”草案，经过人大讨论后形成正式的“五年规划”，通过党的领导保证规划的正确政治方向和有效战略引领。
二是体现辉煌的治理绩效。新中国成立以来，我们党领导人民取得了世所罕见的发展成就，创造了经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”。例如，1952年国内生产总值仅为679亿元，到2024年已达到134.9万亿元，中国稳居世界第二大经济体。没有科学的战略规划指引，是不可能取得如此成就的。
三是体现调适性特征。具体指规划的调整、适应性，规划没有被完全锁定、固化在某一状态，而是根据经济社会的发展变化而不断调整。这不仅体现在从“计划”到“规划”的名称变化，后者更注重对发展的宏观调控而非直接干预，更注重经济社会文化生态等多元发展目标而非单一的经济发展指标，也体现在每个五年规划的具体内容差异上，更体现在规划之间的接续和渐进上。
李显波：我国重视制定规划，首先有深厚的文化传统为滋养。我们的传统文化主张“凡事预则立，不预则废”，做事尤其做大事时注重“谋篇布局、谋定而后动”，强调“不谋全局者不足谋一域，不谋万世者不足谋一时”。这种特质历经几千年，已然成为中华文化的重要基因和价值取向。因此，我国经济社会发展中非常重视制定规划，各个行政层级习惯以长远全面的眼光和周密的计划编制五年规划，这符合中国优秀文化传统，也契合中华民族的性格。
其次有客观的发展改革需求为驱动。在瞬息万变、竞争与挑战并存的内外部环境下，任何一个国家、经济体、城市，无论处于怎样的发展阶段，都需要清晰的目标方向予以牵引。在不同发展条件与阶段下，需要解决的主要矛盾不一样，对于未来发展，制定科学合理的规划十分必要。尤其是，新中国成立后，中国这样一个生产力水平落后的东方大国面临着赶超、转型、发展与改革等艰巨任务，客观上更是需要制定规划来提供方向与路径指引。
再次有建设中国特色社会主义为使命。建设中国特色社会主义、实现中国式现代化是人类发展史上的一项开创性事业，没有现成答案可抄。除了尽力科学谋划整体以及阶段性目标外，我们通过制定规划，来确保发展的每一步能最大限度地契合我们的基本理念、原则与价值，能最大可能地既实事求是又符合一般规律，能最大弹性地既探索创新、与时俱进又较少犯错。在此意义上，制定规划可谓我国治国理政的一大法宝。
主持人：习近平总书记高度重视发展战略和规划工作，就发展战略规划提出一系列新思想新观点新论断，指出“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题”，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。如何深刻理解这些重要论述的真理力量和实践伟力？
罗峰：习近平总书记关于发展战略的重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，深刻揭示了我们党为什么要进行战略规划、怎样进行战略规划以及如何保证规划实施等方面的重要内容，具有重要的政治意义、理论意义和现实意义。
政治意义。党通过“规划”来治理国家，不仅将党的价值主张融入发展规划，更重要的是将最广大人民群众的利益，即社会“最大公约数”，提炼、吸纳进国家治理体系，是党的全面领导在规划领域的根本体现，也是“人民至上”理念在国家战略规划上的生动实践。
理论意义。习近平总书记关于规划的重要论述是党的创新理论在规划领域、规划工作中的具体体现，“十个明确”“十四个坚持”“十三个方面成就”以及“六个必须坚持”对搞好规划工作、提升规划质效具有重要指导意义。总书记关于规划的相关论述，如“既要以目标为着眼点，在统筹谋划、顶层设计上下功夫，以增强方向感、计划性；又要以问题为着力点，在补短板、强弱项上持续用力，以增强精准性、实效性”，如关于“规划科学”“规划失误”“规划折腾”的论述，等等，都深刻揭示了规划设计与党的有效领导、与问题导向的方法论以及与人民立场等之间的理论关联，对于深刻理解党的创新理论、构建中国自主的话语和理论体系具有重要意义。
现实意义。党领导人民制定五年规划，不仅要求规划目标定位准确，也要求各规划主体能协调配合、各资源要素能得到统筹整合，更要求规划在执行中能推动现实问题的解决和人民满意度的提升。因而，习近平总书记指出，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。习近平总书记关于规划的重要论述涵盖了规划的制定、执行、评估以及监督反馈等各个环节，将人民立场和问题导向贯穿始终，对规划制定与落地具有重要指导意义。
沈开艳：习近平总书记关于发展战略规划有诸多重要论述，特别是对规划科学、规划失误、规划折腾的一针见血的论述，深刻体现了真理力量和实践伟力。
首先，科学的规划是经济社会发展的最大效益。从资源优化配置看，科学规划能基于对经济社会各要素的精准分析，合理分配资源，将人力、物力、财力等投入到最有价值和潜力的领域与项目，避免资源错配和闲置，实现效益最大化。如“十四五”规划对科技创新领域的重点布局，引导资源向半导体、人工智能等关键技术领域聚集，推动产业升级。从发展方向与目标看，科学的规划为经济社会发展提供了清晰路径，使各地区、各部门、各市场主体能围绕共同目标协同发力。从促进协调可持续发展看，科学的规划能统筹兼顾经济、社会、环境等多方面，考虑产业与城市、人与自然等的协调，保障长期稳定发展。如长江经济带发展规划，在推动经济发展的同时，也注重实现绿色发展。从提升投资效率看，科学的规划可以让投资者清晰把握未来发展趋势和机会，增强投资信心，吸引更多有效投资，提高投资回报率。如粤港澳大湾区规划吸引了大量国内外企业投资基础设施、科技创新等领域。
第二，规划失误会造成经济社会发展的巨大浪费。规划失误会造成资源错配与闲置，如对市场需求、产业趋势等判断失误，必然导致资源投入到无前景或过剩领域，造成资源浪费。规划失误会造成对产业生态的破坏。不合理的规划会打乱产业发展节奏和链条，使上下游产业无法协同，影响产业竞争力，造成企业损失和产业衰退。规划失误会大大增加社会成本。失误的规划实施后发现问题再调整或重建，会产生额外成本，浪费资金，影响效率。规划失误还将错失发展机遇。如果制定的规划未能及时跟上时代潮流和技术变革，使地区或产业在竞争中落后，将错失发展黄金期。
第三，制定规划战略一定要长期稳定可持续。这是稳定市场预期的需要。企业和投资者需要稳定政策环境来制定长期战略和投资决策，规划频繁变动会使市场主体无所适从，影响投资和消费信心，降低经济活力。这也是保障政策连贯性与执行力的需要。政策和规划持续稳定，才能确保各项举措有效实施并积累成效。朝令夕改会使政策无法深入落实，执行中出现混乱。这更是维护政府公信力的需要。规划不断折腾会让民众对政府决策能力产生质疑，降低政府公信力和权威性，不利于政策推行和社会稳定。这也是节约行政资源的需要。规划调整需投入大量人力、物力和时间进行论证、修改和重新部署，避免折腾能使行政资源用于更有价值的工作，提高行政效率。
李显波：总书记的重要论述，首先集中体现马克思主义的世界观和方法论。总书记指出：“战略是从全局、长远、大势上作出判断和决策。我们是一个大党，领导的是一个大国，进行的是伟大的事业，要善于进行战略思维，善于从战略上看问题、想问题。”所谓全局，要从普遍联系的整体视角看问题；所谓长远，要用动态发展变化的长时段眼光想问题；所谓大势，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。这些马克思主义哲学基本原理和方法，是战略规划能够在我国取得重大成功和辉煌成绩的坚实理论基础。
其次，深刻揭示了战略规划的科学性、严肃性本质。科学性是战略规划的灵魂，因此总书记讲“规划科学是最大的效益”。着眼“两个大局”，战略规划的价值在于，有效、科学地应对未来的不确定。正如彼得·德鲁克所说，“战略不是研究我们未来做什么，而是研究我们今天做什么，才有未来”。严肃性是战略规划的本质要求。在规划科学的基础上，要坚持一张蓝图干到底，以钉钉子精神久久为功，这是中国特色社会主义事业成功的一大秘诀，所以总书记强调，“一张好的蓝图，只要是科学的、切合实际的、符合人民愿望的，大家就要一茬一茬接着干”。
主持人：党的二十届三中全会《决定》提出，“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”“发挥国家发展规划战略导向作用”。2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。面向高质量编制“十五五”规划目标任务，应如何确保发展规划能充分发挥战略导向作用？
沈开艳：在指导思想层面，首先要以习近平总书记关于发展战略规划的重要论述为指引，坚持党的全面领导，将党的最新理论成果和重大决策部署融入发展规划，确保方向不偏、目标明确。二是坚持以人民为中心，以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，聚焦民生福祉。三是要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。四是强化全局观念和战略思维，围绕国家重大战略需求，进行前瞻性、系统性的战略谋划，提高规划的战略性和指导性，统筹考虑各方面因素，确保规划的全面性和协调性。还要坚持问题导向和目标导向，聚焦突出问题和短板，制定针对性措施和方案。
明确的指导思想才能为发展规划提供坚实的理论基础和方向指引。
在具体操作层面，首先要在深入调查研究的基础上科学编制规划。前期要围绕国家重大战略需求开展预研究，准确把握发展趋势和规律。广泛征求意见，凝聚社会共识，制定清晰、可量化的战略目标，并与国家长远发展战略相衔接。其次是强化落实，以重大平台、重大项目、重大改革、重大政策为载体，强化政策工具的统筹协调，引导社会预期、优化资源配置，推动规划落地。再次是促进规划的衔接，即构建以国家发展规划为统领，各级各类规划相互衔接、功能互补的规划体系，完善协调机制，形成规划合力；根据现实发展变化适时对规划进行调整和修编。最后要做好监测评估。加快推动发展规划法立法工作，研究制定发展规划编制导则，推进规划图谱、预测模型、信息数据库等建设，构建“规划实施-监测评估-规划改进”闭环落实机制。
以上措施可确保“十五五”规划的编制和实施符合国家战略的目标要求，为经济社会发展提供有力保障。
罗峰：党的二十大擘画了未来五年和新时代新征程党的使命任务，党的二十届三中全会也设定了300多项重要改革举措。在此背景下，总结好“十四五规划”在推进过程中的成效、经验和问题，制定、实施好“十五五规划”，必将为二十大、二十届三中全会精神在中华大地落地生根提供有力的政策保障和重要抓手。在规划制定过程中，要在以二十大、二十届三中全会精神为指引的前提下，一方面进一步发挥好党的全面领导的制度优势，另一方面创设相应的制度通道，充分发扬全过程人民民主，引导、吸纳更广泛的民众参与，汇聚民智，将规划订立在更加科学的基础上。同时，无论是二十大还是二十届三中全会，都直指进一步全面深化改革中的问题、裉节，因而要进一步强化、坚持规划制定落实中的问题导向，让规划中的政策安排、发展指标和行动举措等都建立在现实问题破解的基础之上。
李显波：首先，确保发展规划的科学性。这是发展规划能够发挥战略导向作用的逻辑前提。一方面要充分听取社会各界的想法、建议、期待，充分考虑各种因素、变量与条件，确保发展规划“接地气、不跑偏”；另一方面，要坚持运用科学、先进的规划方法与工具，强化专业知识储备与支撑，形成既符合实际情况又能持续引领进步的重大判断与观点，确保发展规划的“战略性与前瞻性”。
其次，使发展规划成为广泛认可的指挥棒。编制发展规划其实是一次非常重要的社会动员，既需要动员各方同参共谋，同时又是一个全社会凝聚共识、团结力量、强化选择、夯实决心的过程。在确保科学性的前提下，要通过合理的机制和方法，推动发展规划形成的共识在全社会的广泛、有效传播，使发展规划的内容最大限度地引导社会预期。
再次，加强发展规划和政策系统的统筹协调。再好的发展规划，如果在实施过程中不能形成政策支持，效果必定大打折扣。整个政策体系要紧紧围绕发展规划确定的目标与任务，形成整体政策合力，充分发挥中国特色社会主义体制机制优势，确保一张蓝图干到底，确保规划内容得到充分有效的贯彻实施，才能确保其发挥战略导向作用。
