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文｜张丹丹 北京大学国家发展研究院副院长、经济学教授
2025年政府工作报告提出，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，抓住了当前民生保障工作的重要一环。
随着数字经济的快速发展，新就业形态劳动者（如外卖骑手、快递员等）的规模不断扩大。然而，这一群体劳动关系的模糊性和社会保障覆盖不足的问题日益凸显。近期，京东宣布自3月起逐步为全职骑手缴纳五险一金，并为兼职骑手提供意外险和健康险，所有社保成本由京东承担。美团、饿了么也计划逐步为全职及稳定兼职骑手缴纳社保。这一举措不仅体现了平台对零工群体劳动权益的重视，也在一定程度上突破了传统劳动合同模式下社保缴纳的法理限制，将保障范围扩展至零工经济。
然而，这一政策的落地仍面临诸多挑战。2021年，人社部发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》首次提出“不完全劳动关系”概念，试图在传统劳动关系与民事雇佣关系之间，建立一种兼具灵活性与保障性的“中间型”用工模式。
这一概念不同于传统的劳务派遣模式，而是涵盖了更多非正规劳动关系的形式。例如，相对固定的“专送”骑手通常由第三方劳务公司（代理商）承包快递业务，并由该公司安排骑手工作，与其签订劳务合同；而“众包”骑手则直接与平台签署合作协议，并未形成正式的劳动雇佣关系。因此，“不完全劳动关系”概念在理论上填补了制度空白，但由于其既无法完全适用于《中华人民共和国劳动法》，也难以完全按照《民法典》进行规范，在社保缴纳责任的界定上仍缺乏明确的法律依据，立法衔接尚未完善，社保制度的实施主体依然悬而未决。
社保扩容与“中间型”劳动关系的实践困境
目前，“不完全劳动关系”下的社保政策主要聚焦于引导劳动者参保、强化职业伤害保障，以及优化社保转移接续机制，以弥补传统社保体系的覆盖盲区。2024年底，国家发展改革委发布的《全国统一大市场建设指引（试行）》进一步明确，全面取消就业地参保的户籍限制，并简化社保跨地区转移流程。例如，在养老保险方面，参保人可通过全国统一的社保公共服务平台在线办理转移，缴费年限和个人账户可实现无缝衔接。这一政策的实施，显著提高了灵活就业人员的参保便利性。
然而，现实中仍存在诸多矛盾。本人课题组于2024年底对某头部外卖平台三万余名骑手的调研显示，该群体主要由年轻（平均年龄34岁）、男性（占比95%）、农村户籍（占比70%）的外来务工人员构成。尽管我国城乡居民基本医疗保险和养老保险的参保率已超过95%，但四分之一的骑手对自身社保情况了解甚少，甚至并不关心。
目前，平台已经100%覆盖商业保险和在试点地区100%覆盖新职业伤害社保。新职伤主要采取平台补贴模式，而非平台全额承担。有平台为“专送”骑手的代理商提供五险一金缴纳补贴，并要求代理商提供相关证明；对于“众包”骑手中较稳定的“优选”“乐跑”群体，平台则提供社保缴费补贴，但缴纳主体仍为个人。相比之下，商业意外险的覆盖范围较广，基本实现了平台全覆盖。某外卖平台表示，“职业伤害险”是商业保险的有益补充，可提供更为多元的赔付方案，在一定程度上缓解了因意外伤害带来的收入损失。
在现有城乡居民医保和养老保险已基本覆盖大部分骑手群体且平台普遍提供意外伤害保险的背景下，当前有平台提出进一步扩大“五险一金”覆盖范围的举措，打破了既有的市场格局，也带来了用工成本压力。用工成本的上升可能会导致平台减少专职岗位、降低零工工资，甚至通过上调配送费转嫁成本。
社保推进之难：骑手流动性与参保意愿
外卖行业的高流动性进一步增加了社保缴纳的复杂性。调查显示，骑手的平均留任时间仅约六个月，超过三分之一（36.43%）的骑手在平台工作不足半年，近一半（49.3%）不足一年，31.7%计划在半年内离职。
此外，六成骑手存在兼职行为，其中19.6%在其他外卖平台工作，15.4%从事制造业流水线工作，部分骑手则从事餐饮、建筑等行业。在单一平台的工作时长仅占其全部工作时间的不到一半。
由于收入波动大、流动性强，骑手的社保支付意愿普遍较低。调研显示，骑手的自报月收入差距显著，高则可达一万元以上，低则仅两千多元。以上海的外卖骑手为例，在现行社保缴纳比例下，月收入12,000元的骑手，扣除社保后实际到手收入可能降至7,000元。调查结果显示，若强制个人缴纳社保，23.5%的骑手明确表示“不愿参保”，38.9%的骑手仅愿意缴纳月收入的5%以下，能接受现行缴费比例的骑手不到一成。
当被问及最希望政府解决的问题时，近七成骑手首选“住房补贴”和“医保”。同时骑手也希望扩大医保报销范围，尤其是异地就医直接结算的便利性。 其次，超过1/2的骑手希望获得养老保险。由于零工职业周期短，许多人担忧“老了跑不动单子怎么办”。此外，1/3的骑手呼吁解决务工地的“孩子上学”问题，部分骑手因户籍限制不得不将子女留在老家，成为“留守儿童”。 值得注意的是，近三成28.8%的骑手希望“减少对外卖平台的监管”，希望可以获得最大程度的平台务工自主权。1/4的骑手期待政府提供“技能培训”，帮助其转型至更稳定的职业；另有一成多骑手希望“放松落户限制”，以解决子女教育和医疗保障的长期难题。
政策破题：在灵活与保障间寻找平衡点
要在保障零工群体权益的同时维持市场活力，社保制度需更具灵活性与包容性。
首先，应进一步明确“不完全劳动关系”的社保责任主体。目前，多数专职骑手与第三方劳务公司签约，而非直接受雇于平台。这一复杂的合作模式导致责任主体不清，亟须通过政策明确平台与外包公司的责任分工，例如要求二者共同承担社保缴纳义务，或建立联合监管机制，避免责任推诿。
其次，社保模式应更加灵活，以适应零工经济的特点。例如，可探索“非捆绑式”参保方案，允许零工按需选择医疗、工伤等单项保险，而非强制缴纳五险一金。此外，可适当降低缴费基数，优先覆盖最迫切的保障需求，同时加速社保与户籍脱钩，简化跨地区转移接续流程。
再者，应借助财政补贴降低社保成本。例如，对低收入骑手提供阶梯式社保补贴——月收入低于5000元者，政府或平台承担50%个人缴费，收入高于8,000元者，补贴比例降至20%。部分地区的试点已显示，阶梯式补贴可显著提升参保意愿，部分企业反馈参保率提升约30%。
最后，监管部门需警惕社保改革对市场竞争的影响，避免成本压力导致平台垄断行为，从而削弱劳动者议价能力。因此，应同步强化反垄断监管，确保零工经济的可持续发展与劳动者权益的动态平衡。
零工社保改革是数字经济发展中的关键议题。尽管部分平台已迈出探索性步伐，但在劳动关系界定、社保制度适配性、跨区域衔接等方面仍面临挑战。唯有通过明晰责任、优化制度设计、增强政策包容性，才能真正推动社保体系的现代化，为零工群体提供可持续的保障，助力“共同富裕”目标的实现。
