两会建言｜全国政协委员陆铭：深化农村土地制度改革，破解用地闲置、低效利用问题

本报记者 郭阳琛 张家振 上海报道

（全国政协委员，上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。受访者/图）

农业农村问题一直是备受关注的焦点问题，土地制度改革是其中的重要环节。

全国政协委员，上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭调研发现，当前，乡村振兴已经遇到农村土地制度改革的瓶颈。在农村地区，农业用地、宅基地、集体经营性建设用地等不同类型用地都出现了闲置和低效率利用的现象。

2025年中央一号文件提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。推进新增耕地规范管理和合理利用。

陆铭建议，制定全国统一的集体经营性建设用地入市管理办法，明确入市条件、程序、收益分配等关键问题；建立农村土地用途转换负面清单制度，明确禁止转换的情形，清单之外允许依法依规转换用途；建立宅基地资格权认定制度，由农村集体认定在当地长期工作和生活达到一定年限的外来人口拥有在当地购入住房的资格。

农村土地制度有待优化

目前，农村各类用地的用途管制以及相互转化有着严格限制。

“例如，在农业用地和生态用地基础之上，如果当地农民或者其他经营主体希望在此基础上嫁接一些产业和文旅用途，相关设施建设存在极为严格的限制。”陆铭在调研中发现，这种限制使得相关主体无法开展适当的文旅休闲产业，一些高科技的农业企业缺乏培训用地。

“随着农村人口、特别是儿童减少，一些地方学校教育用地已经出现了明显的闲置，但是这些用地转化为其他用途也存在限制。农村地区的住房改建、翻建也存在诸多限制，老一辈的宅基地即使为子辈所继承，在改建、翻建过程中也会存在严格限制。”陆铭分析道。

同时，基本农田划定也存在不合理之处。陆铭表示，目前，国家粮食安全的标准是以耕地保有量来评估，但在10余年的政策变化中，耕地保有量认定标准并不相同，主要体现在二调、三调（第二次和第三次全国土地调查）的认定不同。

陆铭指出，从2021年开始，国家更加重视粮食安全，耕地保护制度更加严格，乡村项目被大量拆除，一些经济作物用地被要求复耕为粮食用地，事后所形成的粮食用地也出现大量闲置，未能有效利用。

更为关键的是，集体经营性建设用地入市迟迟难推进，导致经济社会风险累积。

陆铭举例称，西部某市开展集体建设用地整治、以节余指标落地作为集体经营性建设用地的项目实践已长达10年，尚有大量整治项目还在进行中。某市暂停集体经营性建设用地入市会影响10余万农民的安置房顺利交付、剩余资金补偿到位和入市收益分配。

陆铭进一步表示，某市曾鼓励社会企业积极参与集体经营性建设用地整治入市，全市已投资实施集体建设用地整理项目350余个，参与的社会企业上百家，投资规模近500亿元，整理规模5万余亩，但超过80%尚未完成。

推进集体经营性建设用地入市

陆铭建议，制定全国统一的集体经营性建设用地入市管理办法，明确入市条件、程序、收益分配等关键问题。

具体而言，一是对于二调、三调中确认为建设用地的历史遗留问题，尽快出台确权登记路径，加快可入市进程；二是建立入市风险防控机制，设立风险补偿基金，保障农民合法权益；三是完善配套政策，允许集体经营性建设用地使用权抵押融资，支持农村产业发展。

基本农田保护制度也需进一步优化。在陆铭看来，要开展基本农田划定“回头看”，对因政策调整导致的不合理划定问题进行动态调整。建立基本农田保护补偿机制，对因保护基本农田而利益受损的农民给予合理补偿。

陆铭建议，推广“农田+”模式，允许在基本农田上开展不影响粮食生产的适度多元化经营，对结合农业生产发展文旅休闲产业的，可以通过“点状供地”的形式按一定比例增加相关非农用地。

农村土地用途转换机制也需要完善。陆铭建议，建立农村土地用途转换负面清单制度，明确禁止转换的情形，清单之外允许依法依规转换用途。制定农村土地复合利用实施细则，允许农业用地在保障农业生产功能的前提下，适度开展与农业相关的第二、三产业活动。建立包括闲置校舍在内的公益性建设用地盘活机制，允许通过出租、入股等方式发展乡村产业。

此外，还要深化农村宅基地制度改革。“除面积和层高之外，对农村住房改建、翻建减少限制措施。”陆铭建议，建立宅基地资格权认定制度，由农村集体认定在当地长期工作和生活达到一定年限的外来人口拥有在当地购入住房的资格。同时，长期离开农村，且在外地稳定就业和居住的农村居民可以自愿有偿出售在原籍的住房，或有偿出让宅基地复耕为农业用地之后的建设用地指标。

（编辑：张家振 审核：童海华 校对：翟军）