全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长 陆铭
证券时报记者 郭博昊
近年来，随着城镇化率的不断提升，宅基地的闲置问题日益凸显。近日公布的《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出，扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。
宅基地价值得不到充分释放带来哪些影响？如何在依法保障进城落户农民宅基地权利的同时，有效盘活利用闲置宅基地？为此，证券时报记者专访了全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。他认为，宅基地不仅导致土地利用效率下降，还会引发资源错配。建议加快推广宅基地改革试点的经验，多渠道盘活农村宅基地使用。
宅基地闲置引发资源错配
证券时报记者：造成农村宅基地闲置的因素有哪些？宅基地无法有效盘活对于释放其价值有何不利影响？
陆铭：当前我国宅基地闲置现象较为严重，从实地调研的体感来看，实际闲置率可能高于2019年农业农村部公布的18.1%的全国农村宅基地闲置率。这不仅导致土地利用效率下降，还会引发资源错配。具体而言，人口流出地区大量宅基地闲置，而在人口流入地区，建设用地指标受限，住房供应不足。这种区域间的不平衡对人口流动和资源配置效率产生了不利影响。
根据现行法律法规，宅基地属于农村集体所有，其使用权仅限于本集体经济组织成员，且遵循“一户一宅”的原则。当村民决定长期甚至永久离开本村时，同村村民往往也处于流出状态，这会导致村内缺乏宅基地使用权的市场需求，宅基地使用权难以有效实现其市场价值。
同时，包括外来创业人员、乡村干部在内的非本村居民，在农村长期工作却无法通过购买宅基地或宅基地上的房屋来获得长期稳定的住房。这种政策限制对希望在农村发展的人群带来不便。
多种方式盘活闲置宅基地
证券时报记者：为更好服务乡村全面振兴，您认为宅基地制度应如何改革？
陆铭：建议加快推广宅基地改革试点的经验，坚持“实践先行，政策指导，法律兜底”，允许各地分类规划，以多种方式盘活闲置的宅基地。
鼓励不同地区分类规划。一方面，在了解农村居民需求时，要在假设农村宅基地允许自愿买卖且价格合理，在城里就业和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解农民和潜在的宅基地使用者对宅基地流转与转让的意愿。另一方面，结合村庄的资源禀赋、经济发展、历史文化等特征，统筹农户意愿、产业发展、居民点布局、基础设施建设等，对不同地区的农村进行分类规划。
同时，要因地制宜，多渠道盘活农村宅基地使用。对已经发挥经营性用途（如民宿、餐饮、文旅等）的宅基地可以纳入集体经营性建设用地，直接入市进行交易。在一些经济较活跃的农村地区，农业和生态用地正在发挥重要的乡村振兴功能，不仅现存的宅基地可转化用途，而且还可通过“点状供地”增加配套的建设用地供应。
“人财地”改革助推新型城镇化
证券时报记者：2025年乃至“十五五”时期，在新型城镇化、城乡融合发展方面，哪些方面仍存堵点，需加快改革步伐？
陆铭：在新型城镇化与城乡融合发展的进程中，核心问题在于人、土地和财政转移支付三个关键领域。
比如在人口方面，中国现行户籍制度改革已取得积极进展，且推进速度有所加快。但在部分一线和准一线城市，户籍制度改革仍面临较大挑战。户籍壁垒会对相关地区集聚人才和提升创新能力产生不利影响。
在一些非经济大省的省会城市，大量外来人口选择不在当地落户。调研发现，此类人群担心在城市落户会影响在老家农村的权益。实际上，党的二十届三中全会明确，农村居民在转为城镇户籍后，其在老家的宅基地资格权、农业用地承包权和集体收益分配权不受影响。然而，一些进城务工人员对此政策尚未充分理解。
土地方面，我国城乡融合发展是个跨地区资源再配置的过程，大量农业转移人口市民化是跨地区进行的，不能简单理解为本地城市与本地农村间的融合。因此，为推进城乡融合发展，要实现建设用地使用权的跨地区配置。
