每经记者：周逸斐 每经编辑：陈星
2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对外发布，部署了财税体制改革的重点任务和方向。这是1994年分税制改革30年以来，中国又一次重大的税制改革，其动向备受各界关注与期待。
该如何从预算制度、税收制度、中央和地方财政关系等领域作出相应部署，深化财税体制改革？
围绕这些问题，在全国两会召开前夕，中央财经大学校长马海涛接受了《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者的专访。
马海涛是国务院政府特殊津贴获得者，国家“万人计划”哲学社会科学领军人才，“新世纪百千万人才工程”国家级专家。他对财税理论与政策、财税管理等颇有研究，曾多次参加国家领导人主持的经济形势分析专家座谈会。2024年1月，中共中央政治局常委、国务院总理李强主持召开专家、企业家和教科文卫体等领域代表座谈会，马海涛在会上发言。
在接受《每日经济新闻》记者专访时，他表示，应该提高生育、养育、教育等专项附加扣除标准，降低家庭负担并释放消费潜力。探索以家庭为单位申报缴纳个税，增强其收入分配调节功能。
通过提高财政赤字率和使用债务工具筹集资金，提振消费
NBD：中央经济工作会议提出实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。相较于之前，“积极的财政政策”突出“更加”。您如何看待这一表述变化？
马海涛：面对内外部环境的新情况和新问题，财政政策从“积极”转向“更加积极”，不仅是政策工具的调整与政策力度的加强，更体现了政策理念的转变。
首先是更加注重财政政策的前瞻性和针对性。财政政策结合宏观形势和发展趋势，及时出台支持措施并动态调整投入方向。
其次是从短期平衡型财政向中长期功能型财政转变。财政政策的调控思路，在兼顾短期与中长期目标的同时，更加关注对经济结构和可持续发展的深层影响。中央经济工作会议强调“提高财政赤字率”“增加发行超长期特别国债”和“增加地方政府专项债券发行使用”，这既基于对政府赤字与债务空间的科学评估，也说明我国财政仍有较大扩张空间，可以通过提高财政赤字率和使用债务工具筹集资金用于“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。
最后是更加重视财政政策与货币政策的协调配合。中央经济工作会议强调“要打好政策‘组合拳’。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合”，着重提到要“加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资”，凸显了财政政策与货币政策在提升宏观调控整体效能方面所扮演的重要角色。
与其他国家相比我国赤字率在过去长期保持相对较低水平
NBD：针对当前经济运行的新形势和新问题，实施更加积极的财政政策该从哪些方面重点发力？
马海涛：第一，用足财政政策空间，加大逆周期调节力度。实施更加积极的财政政策，必须充分挖掘政策空间，强化逆周期调节力度，切实推动经济迈向高质量发展。
第二，优化财政支出结构，提高资金使用效益。在当前面临经济下行压力不断加大和财政紧平衡的背景下，要综合考虑财政支出的短期效益和长期目标，统筹兼顾各项财政支出安排，优化财政支出结构，提高资金的使用效益。
第三，深化财税体制改革，防范化解重点领域风险。深化财税体制改革是防范化解重点领域风险的关键举措，也是推动高质量发展的重要保障。安全是发展的前提，发展是安全的支撑，两者相辅相成、不可偏废。通过深化财税体制改革，可以更有效地强化重点领域风险防控，确保财政资金在稳增长与防风险之间取得平衡，为经济运行提供稳定支撑。
第四，加强财政货币政策协同，提升宏观经济调控能力。在当前复杂的经济形势下，加强财政政策与货币政策的协同作用，是提升宏观经济调控能力的关键。更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策应紧密结合，充分发挥我国独特的财政金融制度优势，形成政策叠加效应，促进有效需求增长，从而为经济持续健康发展提供强有力的支撑。
深化零基预算改革推动与预算绩效管理深度融合
NBD：深化财税体制改革主要从预算制度、税收制度、中央和地方财政关系等领域作出相应部署。当前我国预算制度面临哪些问题？
马海涛：当前，我国财政资源统筹存在收入承压、支出固化和统筹不足等问题。
在收入承压方面，主要表现为筹集财力的手段效率偏低。国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高，未形成有偿使用和市场化变现的长效机制，资源资产闲置、减值等情况时有发生。
在支出固化方面，主要表现为刚性支出占比偏高。维持运转和民生补助等刚性支出随着人口增长、政策提标扩围而快速增长，省级一般公共预算中的必保支出占比约八成，可统筹调剂的空间有限。
在统筹不足方面，主要表现为预算分配权分散，盘活存量资金的主动性欠缺。当前，资金分配“九龙治水”的局面有所改善，但在资金管理方面仍存在条块分割，关联领域的资金投入协同性不强，重复支出、分散支出的现象较为普遍。
打破财力的固化格局挑战较大。一些部门出于“护盘子、守基数”考虑，政策项目到期不清理退出，甚至一些陈旧项目资金仍超期执行，出现“临时项目长期化，长期项目基数化的现象”，导致财政支出固化僵化，影响预算统筹能力。预算绩效管理的理念有了大幅度提升，仍需进一步推动财政资金使用提质增效。
预算信息化建设仍需进一步加强。预算信息是预算编制和管理的数据基础，信息共享是资源统筹和部门协同的前提条件，但当前的预算信息化建设仍存在诸多问题。各级预算信息系统“各自搭台、分头唱戏”，各类系统对接匹配不畅，信息孤岛现象普遍。预算信息系统已成为效率提升的“中梗阻”。
综合性预算监督的协同机制也需完善。人大、财政、审计等监督体系之间尚未建立信息共享机制，监督广度、深度有待拓展。监督时效性有待进一步提升，在线进行实时预警提示比例仍待提升，待事后监督检查发现时，往往损失已难以挽回。
近年来我国一般公共预算支出不断增加
NBD：您对健全预算制度改革、加强预算体系顶层设计有哪些建议？
马海涛：第一，以全口径预算驱动预算统筹，提升财政资源统筹能力。
第二，深化零基预算改革，推动与预算绩效管理深度融合。以零基预算改革为突破口，打破支出固化格局，构建“破基数、促统筹、保重点、提绩效”的资金安排机制，增强党委、政府决策部署保障能力。
第三，以“数字预算”驱动信息共享，打造透明高效政府。
第四，以信息共享驱动预算监督，提升监督精度和效率。
建议分类分批次推进零基预算
NBD：中央财办有关负责同志深入解读2024年中央经济工作会议精神时称，要在零基预算改革等方面争取新突破。您认为该如何深化零基预算改革？
马海涛：我认为要完善支出分类体系，分类分批次开展零基预算。考虑改革成本和运行成本，分类分批次推进零基预算是较为合适的选择。
从项目分类来看，参考国内外经验，可按照财政支出的性质统一支出分类，划分为基本支出类项目、延续类项目和新增类项目。其中，基本支出类项目主要指为维持政府部门运转的基本支出，一般为持续性的，可以考虑以定额标准分配为主，而对于延续类项目和新增类项目则需采用零基预算的办法进行动态管理。
从审查方式来看，可考虑依据资金规模和重要程度分别采用重点审查和简化审查两种方式，其中资金规模大或重要程度高的采用重点审查方式，反之采用简化审查方式。此外，可以考虑分批次轮流运用零基预算开展审查。即每年选取部分项目进行审查，可以是随机抽取也可以每年选取一个关注领域，如教育、医疗或科技等，同时考虑中期财政规划（3~5年）与国民经济和社会发展规划（5年）的年限，需要确保在3~5年对每个项目至少进行一次审查。
要编制年度和中期重点保障事项清单，为优先性排序提供依据。优先性排序问题一直是困扰零基预算实施的关键问题，清单管理制度能够清晰明了地列示政府重点关注的领域和项目，依据与清单的相关程度能够快速准确地对项目进行有效排序。
还要明确零基预算的时间节点，加强与预算编制的融合。零基预算是先进行预算决策再进行预算拨款，因此，将零基预算融入预算程序需要将其放置预算决策环节，即先于预算编制，这样在编制预算时才会充分考虑零基预算的结果和建议，并进行相应的预算削减和预算资源再配置。此外，零基预算的实施还应注意与预算绩效管理、中期财政规划等协调统一。
提高生育、养育、教育等专项附加扣除标准
NBD：在数字经济、平台经济等新业态蓬勃发展的背景下，传统税收制度正面临前所未有的挑战。《决定》也提到“研究同新业态相适应的税收制度”，如何构建与中国式现代化相适应的现代税收制度？
马海涛：首先是优化税制结构。一方面要健全直接税体系。推动劳动性所得统一征税，扩大综合所得税范围，将经营所得并入综合所得计税。提高生育、养育、教育等专项附加扣除标准，降低家庭负担并释放消费潜力。探索以家庭为单位申报缴纳个税，增强其收入分配调节功能。健全财产税体系，研究开征遗产税与赠与税，发挥税收的再分配职能。
另一方面，积极完善间接税体系。完善留抵退税地方分担机制，建立动态调整标准以提高退税效率。扩大服务业、高新技术产业等行业的抵扣范围，打通增值税抵扣链条，减少效率损失。统筹推进消费税改革，选取流通环节明确、纳税人集中的应税消费品试点征收环节后移，并配套完善地方税收激励与征管措施。
其次是提高地方自主财力。一方面要培育地方的主体税源。考虑扩大资源税和环境保护税等地方税的征收范围，增加地方税收收入。同时促进经济社会绿色转型与发展。逐步将部分应税消费品的征税环节后移至销售环节，并将其划为地方税，以引导地方改善营商环境、增加就业机会和扩大消费。研究房地产税、遗产税和赠与税等新税种立法，推动其成为以地方为主导的税种。同时，优化央地收入划分。根据央地财政事权和支出责任划分比例，对共享税的分成模式进行动态调整，适当提高地方在共享税收中分成比例，以激励地方政府更积极地履行其经济管理和公共服务职责。
再次是深化税收征管改革。包括推动税收征管规范化、推动征管数字化与智能化升级、提升税收治理能力等。
最后是构建适应新业态的税收制度。在短期需要通过优化征管模式、调整税收分配规则提升适配性。在长期需研究数据的可征税性和开征数字税的可行性。应对“双碳”目标，催生出绿色产业、绿色服务、绿色投资等，不断深化环境保护税、资源税、消费税、车辆购置税等绿色税种的改革，不同税种间协同发力，引导绿色产业发展。
我国环境保护税同比有所增长
NBD：转移支付作为协调政府间财政关系和经济高质量发展的关键制度安排，目前在地方财政中发挥哪些作用？
马海涛：一是均衡地区间财力配置，推动基本公共服务均等化。近年来，我国建立了以均衡性转移支付为主，县级基本财力保障机制奖补资金和老少边穷地区转移支付为补充的一般性转移支付体系。随着转移支付规模的持续扩大，一般性转移支付建立起稳定增长机制。县级财力保障水平和财力均衡度也逐渐提高。
二是财政资金直达基层，兜牢民生底线。中央财政通过直达机制将与县区财政运行密切相关的资金直达市县基层，缓解财政收支矛盾，促进县区财政平稳运行，保障基层惠民利民政策的落实。
调整原有一般性和专项转移支付项目，将涉及基本民生保障项目，统一纳入共同财政事权范畴，自2019年起，义务教育、就业社保、医疗卫生、养老服务、住房保障、文化体育和社会服务等多项基本公共服务共同财政事权转移支付资金占比达到60%，提高了基本医疗、养老、生活救助等方面的补助标准。
NBD：如何才能促进转移支付的正向激励作用，调动地方财力改善的积极性？
马海涛：完善激励机制，鼓励地方政府扩大财政收入总量，增强发展主动性，实现地区间共赢。对于税收贡献大、收入增速较快的地区，需要给予一定的激励性奖励倾斜。通过建立县级基本财力保障资金稳定增长机制，安排省级努力程度奖励资金等一系列政策措施，统筹利用促进高质量发展激励资金，构建地方财政良性运行的制度保障，增强其财政自主性，激发地方经济发展的内生动力。
