作者：张贵余（沃德研究院研究员）
美国是全世界军事力量最强大的国家，也是国防经费最多的国家。但是，特朗普再次入主白宫后，要拿军队开刀，尤其要拿国防开支开刀，认为美国的国防系统花费太高，浪费太大，而且存在着严重的腐败和欺诈问题，命令成立新的部门“政府效率部”（DOGE）负责审查这一问题，而该部门的负责人马斯克已得到特朗普的授权，审查五角大楼的开支，助其打造一个低成本高效率的国防体系，未来的国防体系将比现在每年节省600多亿美元。美国新任国防部长赫格塞思表示，他与马斯克保持密切联系，并将很快在五角大楼迎接这位科技巨头和他的政府效率部团队，着手梳理解决官僚机构浪费和冗余问题的计划。赫格塞思坦承，美国国防部存在浪费、冗余和人员超编等问题，希望借助政府效率部的敏锐洞察力来解决问题，但又不能有损美国的作战或战术能力。
军费惊人，效果不佳
在2024财政年度，美国军费支出达到8500亿美元，是世界上资金最充足的战斗力量。经过通胀因素调整后，美国去年的军费支出自进入21世纪初期以来增长了近50%。
尽管取得了惊人的增长，但去年5月，美国参议员罗杰·威克提出了将美国军费开支增加到GDP 5%的计划，这将意味着在五角大楼去年8500亿美元预算的基础上再增加5000亿美元，即额外增加58%以上。作为起点，威克的计划提议在两年内额外增加1100亿美元。不到一年后，他重新呼吁，在两年内增加2000亿美元。
美国其他议员似乎也很热衷于增加五角大楼的支出，众议院自由党团提议在四年内额外增加1000亿至2000亿美元，据报道，众议院领导层的目标是增加1250亿美元。
虽然在增加的金额上存在分歧，但他们提出的这些计划有两个共同点，那就是未能探索消除五角大楼浪费性支出，也未能考虑如此大幅增加军费开支的财政影响。
美国有专家指出，从国家安全的角度来看，不考虑削减五角大楼的预算是极其短视的。削减不必要的、表现不佳的和过时的五角大楼项目不仅可以节省资金，将节省的资金用于真正的优先事项，还可以让美国军队专注于更适合在当今复杂安全环境中发挥作用的平台。
以航空母舰为例，随着高超音速技术的进步，世界主要大国已经拥有速度超过10马赫甚至接近20马赫的高超音速导弹，航空母舰这样的大型作战平台在未来的战争中可能无法生存。然而，美国仍在计划购买更多这样的平台，每艘航母的成本约为200亿美元。同样，一度被吹捧成神话的F-35战斗机预计在其生命周期内将花费2万亿美元，但只有30%的时间处于全面作战状态。
要知道，美国有36万亿美元的债务，而每年用于偿还债务的利息支出现在已超过军费开支。未来两年，五角大楼的支出如果增加1000亿至2000亿美元，将加速美国的债务螺旋式上升，并危及包括国家安全在内的所有资金的长期可用性。所以，对特朗普和赫格塞思来说，削减军事支出势在必行。
美国国防部的目标是重新调整国家安全战略，以应对面临的挑战，然后为这些战略所需要的项目提供资金，同时削减安全战略不需要的项目。
马斯克要审查美国国防部开支
2月7日，美国总统特朗普表示，马斯克和他领导的政府效率部团队将密切关注五角大楼的开支，以寻找潜在的浪费和欺诈行为。
特朗普于1月20日就职当天通过行政命令正式成立了“政府效率部”，并任命特斯拉创始人兼首席执行官 、SpaceX首席执行官兼首席技术官埃隆·里夫·马斯克为该部门负责人。根据该指令，成立政府效率部的目的是通过使联邦技术和软件现代化，最大限度地提高政府效率和生产力，以实施总统的政府效率议程。
特朗普在白宫举行的新闻发布会上告诉记者，包括五角大楼和教育部在内，马斯克的政府效率部将会审查所有部门。特朗普表示，已经指示马斯克去检查国防部，也就是检查军队系统。
2月7日，在五角大楼与部队举行的市政厅会议上，国防部长赫格塞思也表示，他准备削减美国的军事项目和能力，因为这些项目和能力在对抗中国等主要对手时没有用处，反而花费了大量资金。所以，赫格塞思提出了对军费进行审计的问题。
赫格塞思指出，五角大楼将集中精力，在特朗普第二次任期四年结束时，确保至少通过一次清白干净的审计。美国纳税人理应知道他们的8500亿美元去了哪里，是如何花掉的，并确保这些钱花得明智。美国国防部要对每一美元的支出都负有责任，每一美元的浪费或冗余都可以投资到其他地方，直接用于重建美国的军队。
2月11日，赫格塞思告诉记者，他与马斯克保持着密切联系，并将很快在五角大楼接待这位科技巨头和他的政府效率部团队，着手梳理解决官僚机构浪费和冗余问题的计划。赫格塞思坦承，美国国防部存在浪费、冗余和人员超编问题，这是毋庸置疑的，希望借助政府效率部的敏锐洞察力来解决问题，但又不能有损美国的作战或战术能力。
据美国预算监督机构“纳税人常识”协会（Taxpayers for Common Sense）、美国政策研究机构“史汀生中心”（Stimson Center）和美国智库“昆西治国方略研究所”(Quincy Institute for Responsible Statecraft)1月28日发布的一份研究报告称，保守估计，通过解决五角大楼的浪费性支出和低效率问题，每年可以节省超过600亿美元。
美国空军F-35战斗机
如何打造低成本高效率的国防体系
报告指出，智能化以及有针对性的五角大楼预算削减不仅将节省数百亿美元，还将加强国家安全。通过淘汰功能失调的武器系统和不必要的任务，决策者将使五角大楼能够专注于最紧迫的国家安全挑战。特朗普政府承诺减少整个联邦政府的浪费和低效，这为政策制定者解决五角大楼的过度支出提供了重要机会。马斯克领导的政府效率部可以通过促进以下行动事项，促进更有目的性、更有效的国家安全支出。这些行动事项分为四个主要类别：
1.取消或减少功能失调或不必要的武器系统的支出。
2.进行流程变革，以鼓励更严格的支出纪律。
3.减少官僚主义，包括政府人员和国防部数以十万计的私人合同雇员。
4.削减多余的基地基础设施。
然而，这并不是一份全面的清单。决策者可以通过将军队结构与更为现实的克制性大战略相结合，实现数十亿美元的额外节省。以下提议将推动五角大楼变得更加精简和高效。
1.重新思考武器装备系统
·F-35战斗机——预计节省：每年至少120亿美元
20世纪90年代中期，美国空军大肆宣扬F-35“闪电II”项目（当时称为“联合攻击战斗机”）是一种全新的、革命性的采购项目，将以远低于前代的价格打造下一代系统。
然而，在该项目启动23年后，F-35饱受成本和性能问题的困扰。据预测，在其整个生命周期内，F-35战斗机将耗资2万多亿美元，而其全任务能力率，即能够飞行并执行所有任务的时间百分比，仅为30%左右。
要防止在这个表现不佳的平台上进一步浪费性投资，需要决策者以目前的水平停止F-35计划，估计每年可节省120多亿美元。F-16和F/A-18的升级版本和无人驾驶飞机的组合可以帮助纳税人以较低的成本完成F-35的任务。
·第六代战斗机——节省：未知
空军和海军都处于第六代战斗机开发的相对早期阶段，但这些计划受到了严格审查，因为每架战斗机的成本大约是F-35的三倍。所以，特朗普政府应该审查第六代战斗机的战略需求，并确定其他能力，如远程火力、可消耗性无人机和地面防空系统，是否能够以更低的成本实现相同的战略目标。另一个核心问题是如何避免F-35的错误，包括成本超支、进度延误和性能问题。限制下一代战斗机的任务范围也有助于降低成本和提高性能。
鉴于第六代战斗机项目尚处于早期阶段，因此无法对取消或缩小该项目所产生的节省进行有意义的评估。然而，有迹象表明，第六代载人战斗机的成本可能是F-35的三倍，决策者可以通过终止该计划节省数百亿美元或更多。
·航空母舰——预计节省：每年至少23亿美元
现代航母非常昂贵，而且极易受到现代高超音速导弹系统的攻击，目前的高超音速导弹的速度能够达到10马赫以上，甚至接近20马赫，面对这样的武器，航母毫无生存能力。美国一些官员辩称，航母项目对美国经济有突出贡献，但政策制定者应该从战略和军事价值的角度来评估重大采购项目，而不是从潜在的经济影响的角度来评估。五角大楼支出的目的是建立一支能够保护美国及其盟友免受攻击的军事力量，而不是刺激经济。此外，五角大楼的支出在创造就业方面相对较差。
鉴于航母的脆弱性日益增加，美国可以停止购买像福特级航母这样的航母，该航母在2007年采购时每艘耗资是惊人的130亿美元，按2024年美元计算，每艘超过200亿美元。通过停止继续采购这些航母，五角大楼可以在2025财政年度节省约23亿美元。
·“哨兵”洲际弹道导弹——预计节省：每年至少37亿美元，总计3100亿
新一代洲际弹道导弹取代核三位一体的陆基部分既昂贵又没有必要。虽然洲际弹道导弹曾是美国核武库中最强大和最精确的武器，但潜艇和轰炸机的进步使这种导弹变得多余，而高超音速技术的进步增加了它们的脆弱性。洲际弹道导弹不仅已经过时，而且很危险。正如美国前国防部长佩里和其他许多专家所指出的那样，总统在接到袭击预警后，只有几分钟的时间来决定是否发射美国的洲际弹道导弹，这大大增加了因误报而引发意外核战争的危险。
“哨兵”导弹也极其昂贵，而且去年时的成本飙升37%，严重违反《纳恩-麦科迪法案》(Nunn-McCurdyAct)，招致了批评，迫使五角大楼重新审查该计划。审查结论是，重组后的计划实际上将比预期多花费81%。
2025财年，”哨兵”计划的收购总成本为37亿美元，考虑到最新的成本飙升，考虑到其生命周期成本，削减该计划将为纳税人节省约3100亿美元
·W87-1核弹头——预计节省：每年至少6.87亿美元，总计150多亿美元
根据关于削减“哨兵”洲际弹道导弹的建议，研究报告还建议削减与其配套的W87-1核弹头。削减该弹头每年将节省约6.87亿美元，在整个项目生命周期内节省高达156亿美元。
·远程防区外武器——预计节省：每年至少8.34亿美元
远程防区外武器是一种核武装巡航导弹，由远程轰炸机发射。由于巡航导弹可以在没有警告的情况下发射，并且有核弹和常规弹两种变体，因此巡航导弹是一种独特的破坏稳定的武器。对手可能会将常规武装巡航导弹误认为是核武装巡航导弹，从而无意中引发潜在的核对抗。取消该计划每年节省约8.34亿美元或更多。
·萨凡纳河工厂的“弹芯”生产工厂——预计每年节省至少12亿美元，总计250亿美元
钚弹芯本质上是引发一系列事件的导火索，导致核弹爆炸。美国国家核安全管理局目前的库存中有足够多的弹芯，因此萨凡纳河项目是不必要的，而且成本巨大。取消萨凡纳河工厂每年将节省约12亿美元或更多，或总共节省250亿美元。
·削减远程导弹防御——预计节省：每年至少93亿美元
美国目前每年花费超过280亿美元用于五角大楼所谓的“导弹拦截和防御”，其中包括短程、中程和远程导弹系统。自20世纪50年代以来，美国在过于雄心勃勃、不可行的系统上浪费了4000多亿美元，这些系统无法在现实环境中取得成功。事实上，美国物理学会在2022年发现，迄今为止开发的任何系统都没有被证明能够有效对抗美国面临的现实洲际弹道导弹威胁。过去，五角大楼一直隐瞒导弹防御系统的作战测试和评估报告。测试成本高、难度大、耗时长。因此，政治上有动机避免在具有挑战性的环境中测试导弹防御计划，或者完全忽视测试。削减导弹防御投资，将现有水平降低三分之一，每年将为纳税人节省93亿美元或更多，同时仍允许对已显示出一定能力的系统进行大量投资，如中程拦截系统。
2.更明智的采购和更严格的预算纪律
·采取措施控制军事承包商的过度收费——节省：未知
几十年来，军事承包商一直向五角大楼收取过高的费用，在最近的一起案件中，一个备件的价格比公平和合理的价格高出了多达3800%。尽管如此，五角大楼缺乏在军事合同上谈判公平价格所需的筹码。一项关键的改革措施是加强对军事承包商的要求，要求他们向五角大楼合同官员提供最新、完整和准确的成本和定价数据。没有这些信息，他们在就任何特定物品的公平价格进行谈判时，都有可能盲目行事。
·对成本超支问责——节省：未知
《纳恩-麦科迪法案》程序要求，如果五角大楼主要项目的成本增长达到或超过25%，国会就会通知并审查这些项目。目前，当一个项目出现关键成本增长时，五角大楼全权负责审查违规项目并证明其可以继续进行。政策制定者可以通过授权一个独立委员会审查成本增长严重的项目，以确保审查的公正性，并通过要求国会批准重新认证的项目来加强这一过程。另外，还可以扩大《纳恩-麦科迪法案》的范围，将国家核安全管理局管理的核武器项目的成本增长纳入其中，这些项目目前不在该法案的范围内。这些对纳恩-麦科迪程序的改变所节省的资金难以估计，但从长远来看，对成本大幅增长的计划采取更严格的问责措施，可以节省数十亿美元。
·减缓“旋转门”——节省：未知
所谓“旋转门（Revolving Door）”是美国的一项顶层制度设计，旨在为曾在政府中担任职务的官员提供帮助，让那些在职时为企业或利益团体提供过帮助的高官们能获得相关行业企业的高薪待遇职务，就像在政府与企业之间坚实可靠的防腐制度大墙上开启了一道“自动旋转门”。
而军火行业从雇佣前政府官员作为说客中受益匪浅。平均而言，军火行业有800多名说客，其中大多数都是通过“旋转门”进入的。政策制定者可以通过增加政府官员离开政府进入军火行业的冷却期来减缓“旋转门”，减少企业在国防政策中的不当影响。更严格的回避要求将防止五角大楼官员在军火行业偏袒他们的前雇主。对说客的更准确的定义还应包括董事会成员、公司高管、前政府官员和在风险资本领域工作的人，他们的主要关注点是资助国防初创企业。
·消除未获资助的优先事项清单——预计每年节省10亿至50亿美元
自2017年以来，美国国会要求各军种和作战司令部提交“未拨款优先项目清单”，即五角大楼未列入其预算申请的预算外项目清单。这种绕过总司令和五角大楼文职领导的行为助长了浪费性支出，并可能以牺牲总统预算中包含的真正优先事项为代价。
在2025财年，这样的“愿望清单”要求超过300亿美元，其中超过50亿美元进入了众议院和参议院国防拨款法案。美国需要采取整体方法为国家安全编制预算，而不是任由无资金支持的优先清单产生混乱。
3.削减官僚主义项目支出——通过将这一类别的支出削减15%，每年估计可节省260亿美元
服务合同约占五角大楼采购的一半。这些合同大多涉及行政或技术支持等专业服务，但服务合同还包括IT支持、设备安装和维护以及医疗服务。研究人员预计，通过削减超过50万名私人承包商的名册，可以节省大量资金，其中许多承包商所做的工作要么是多余的，要么可以由政府雇员做得更好或更便宜。在2015年的一项研究中，美国国防商业委员会估计，通过大幅减少服务承包，可节省1250亿美元的潜在成本。政府监督项目的一项分析估计，将私人承包商的支出减少15%，每年可节省高达260亿美元。
4.削减过剩基地设施——预计节省：每年30亿至50亿美元
五角大楼表示，其基地容量过剩19%，这意味着基地基础设施比国家安全所需的多19%。通过有针对性的关闭和重新调整美国国内外军事基地来解决这一过剩问题，将节省数十亿美元，并通过将基础设施投资集中在最需要的地方来加强美国国家安全。
年度节省总额
项目/支出实践
预计每年节省(单位：10亿美元)
F-35战斗机
12.0+
航空母舰
2.3+
“哨兵”洲际弹道导弹
3.7+
远程防区外武器
0.8+
钚弹芯
1.2+
W87-1核弹头
0.6+
削减远程导弹防御
9.3+
消除未拨款优先项目清单
1 至 5
削减官僚主义项目支出
26.0+
削减过剩基地设施
3 至 5
第六代战斗机
未知
采取措施控制军事承包商的过度收费
未知
对成本超支问责
未知
减缓“旋转门”
未知
总计
60+
总之，美国智库的研究报告认为，国家安全和财政纪律不是相互排斥的，而是密不可分的。为当今和未来的美国国家安全需求编制预算，要求政策制定者解决所有方面的浪费性支出和低效率问题。随着五角大楼的预算接近每年1万亿美元，美国无法忽视这一点。
不会一帆风顺
尽管得到了特朗普总统的授权，而且也得到国防部长赫格塞思的配合与支持，但马斯克对国防支出的审核之路将会漫长而充满阻碍。
事实上，马斯克在领导政府效率部方面的作用引发了争议，批评者认为他的努力可能是非法的，并有可能会暴露机密信息，因为马斯克的助手们试图获取各政府机构计算机系统中的机密信息。
马斯克已经采取措施关闭美国国际开发署，并解雇了数千名员工。根据特朗普的命令，他很快将转到教育部和国防部，做出一系列审核调整行动。批评者认为，关闭美国国际开发署是中国的胜利，更是美国的巨大失败。美国前国会议员查尔斯·W·登特(Charles W. Dent)指出，美国国对外援助的适度投资绝不是浪费或不必要的，而是促进美国安全、经济繁荣和地缘政治领导地位的重要工具。关闭它不仅会削弱美国的地位，还会把一场重大胜利拱手让给美国最大的战略竞争对手中国。
随着美国国际开发署的解散，中国巩固其经济影响力的能力将会加快。那些曾经可以在美国支持的发展和中国贷款之间做出选择的国家，现在会发现自己只有一个选择:北京。批评者认为，这不仅仅是一个外交政策问题，它对美国国家安全有着直接的影响，标志着美国将会退出全球领导地位。
事实上，阻止马斯克的行动已经开始。2月8日，美国地区法官保罗·A·恩格尔迈耶（Paul A. Engelmayer）发布了一项初步禁令，阻止马斯克的政府效率部访问财政部记录中数百万美国人的个人财务数据，并命令马斯克及其团队立即销毁所有记录副本。该命令指出，如果不立即采取救济措施，各州将“面临不可挽回的”损害。这既是因为新政策存在披露敏感和机密信息的风险，也是因为相关系统比以前更容易受到黑客攻击的风险增加。
这一阻止行动是在马斯克领导的政府效率部获得记录访问权限后，19位州检察长起诉特朗普政府之后采取的。这还是工作起步阶段，而且还没有涉及到核部门，一旦对国防部进行审查并开启削减军费开支程序，引发的争议无疑会更大。
诚然，特朗普的决策有着积极的一面，可以节省军费开支，把更多资源集中到关键领域，提升整体作战能力，但其负面影响也不容忽视，比如美国的军事现代化进程将会受阻、削弱主要作战能力、打击作战人员士气、导致盟友关系紧张从而损害美国的国际地位的影响力。更为重要的是，美国一直致力于同时打赢两场主要战争的努力，尤其寻求在印太地区的绝对统治力，在这个关键时刻，削减军费开支，取消一些先进武器装备项目，在全球军备竞赛的大背景下，美国会因此面临来自其他主要竞争国家巨大的压力和挑战。
可以想见，美国军队的“鹰派”人物和“觉醒”将军不会任由马斯克自由行动，伤及美国的国防力量建设。
