裁判要旨
（一）关于对涉案集体土地上房屋能否按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定进行补偿安置的问题。通常来说，对集体土地上房屋进行征收补偿应当依照土地管理法的相关规定进行，除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不宜按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定进行补偿安置。但实践中，根据案件具体情况，对集体土地上房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定进行补偿安置，更有利于消除城乡差距，体现实质公平，更有利于保障当事人的补偿安置利益的，对涉案房屋征收补偿决定的合法性应当结合两种征收补偿程序的相关法律规定进行审查，不宜一概认定其违法。
（二）关于补偿方式是否合法的问题。补偿方式的确定，应当满足被征收人对货币补偿和产权调换的选择权，保障被征收人的补偿安置利益和实际居住权益。这是因为，选择货币赔偿，有时难以应对房地产市场价格的变化，难以及时有效保障其实际居住权益，而选择产权调换，安置房的价值会随房地产市场的整体状况而波动，避免因房地产市场价格起伏变化给被征收人的利益带来不确定的损害。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。就集体土地上房屋补偿安置而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，对农村村民住宅，可以采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。实践中，根据各地区的实际情况，产权调换方式可以是安置房回迁安置，也可以是宅基地重建安置，具体由被征收人结合片区情况和自身情况作出选择。
（三）关于补偿内容和补偿标准是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用。鉴于本案只针对集体土地上房屋进行征收，不涉及青苗补偿费，而征收集体土地的土地补偿费和安置费补偿标准，在实践中普遍低于按照城市房屋价值补偿的标准，故按照国有土地上房屋的补偿内容、标准进行补偿安置，对被征收人更为有利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条的规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿及搬迁费、临时安置费等补偿，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
案例详情
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）鲁行终153号
上诉人（原审原告）王某，男，1967年11月6日出生，汉族，住山东省菏泽市东明县。
委托代理人王某凯，男，1990年3月15日出生，汉族，住址同上，系上诉人王某之子。
委托代理人朱宁龙，北京市农权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东明县人民政府，住所地山东省菏泽市东明县工业路南段。
法定代表人赵某林，县长。
委托代理人都某，东明县房屋征收补偿服务中心工作人员。
委托代理人杨芳涛，山东善思律师事务所律师。
上诉人王某因诉被上诉人东明县人民政府房屋征收补偿决定一案一案，不服山东省菏泽市中级人民法院（2023）鲁17行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告王某系东明县**街道**村村民，在该村集体土地上拥有房屋。2023年2月15日，被告东明县人民政府作出东政发〔2023〕2号《关于依法征收五里河北片区（北王寨村）棚户区改造项目房屋的决定》，决定征收五里河北片区（北王寨村）棚户区改造项目内国有土地上的房屋，并附房屋征收补偿方案。原告的房屋位于征收范围内。同日，东明县住房和城乡建设局发布选取评估机构的通告，通告附有评估机构候选名单。2023年2月17日，东明县住房和城乡建设局就协商选定评估机构结果进行公告，确定山东贵恒信土地房地产资产评估测绘有限公司为项目的房地产价格评估机构。2023年2月21日，涉案评估机构作出房地产评估报告，载明原告的房地产产权调换补偿价值为1144090元，货币补偿价值为1043810元。2023年7月1日，涉案片区指挥部作出关于评估报告增补事项的通知，于2023年9月29日送达原告。2023年10月10日，东明县住房和城乡建设局向被告申请对原告作出补偿决定。2023年11月28日，被告作出《关于对东明五里河北片区（北王寨村）棚户区改造项目内王某房屋征收补偿的决定》并向原告送达，主要内容为：一、被征收人于本决定送达之日起15日内搬迁完毕，腾空房屋并交付征收人组织予以拆除。二、对被征收人实行产权调换或货币补偿。若被征收人选择产权调换，房屋征收部门在补偿方案规定的地点为被征收人提供产权调换房屋，产权调换房屋价值、面积与产权调换房屋挑选顺序按照补偿方案和房地产评估报告执行，并规定了过渡期限、支付方式；若被征收人选择货币补偿方式，补偿金额总计1043810元。三、取消被征收人补偿方案载明的奖励，并交代了行政复议和行政诉讼的权利。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销上述征收补偿决定。
另查明，王某凯等四人不服被告作出的东政发〔2023〕2号《关于依法征收五里河北片区（北王寨村）棚户区改造项目房屋的决定》，提起诉讼。2023年7月7日，原审法院作出（2023）鲁17行初36号行政判决，判决确认东政发〔2023〕2号《关于依法征收五里河北片区（北王寨村）棚户区改造项目房屋的决定》违法，该判决已生效。
原审法院认为：被告为加快城市改造步伐，实施棚户区改造，作出房屋征收决定。虽然被告因未履行集体土地征收审批程序、径行按照国有土地上房屋征收程序作出的该房屋征收决定已被法院生效判决确认违法，但并未被撤销，仍然有效。在房屋征收部门和被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，被告有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的法定职权。
房屋征收部门东明县住房和城乡建设局依照相关规定，发布选取评估机构的通告，协商选定山东贵恒信土地房地产资产评估测绘有限公司为涉案项目房地产价格评估机构，并进行公告。经评估，涉案评估机构对原告王某的房屋作出房地产评估报告，并予送达。被告以该评估报告及其增补事项通知为主要依据，按照征收补偿方案作出被诉征收补偿决定，在认定原告的房屋面积、用地面积、附属物种类、数量及相应价值等方面，事实清楚，证据充分。被告按照国有土地上房屋征收程序补偿原告位于集体土地的房屋虽有不当，但并未减损原告的权益，原告的实际权利并未因此受损。在适用法律方面，被诉征收补偿决定保障了原告选择补偿方式的权利，决定给予原告货币补偿或者产权调换等方式，符合规定。
征收补偿是市县人民政府及其房屋征收部门与被征收人之间围绕被征收房屋补偿价值产生的法律关系，本案审查的是被诉征收补偿决定的合法性。被告作出的涉案房屋征收补偿决定认定事实清楚，未减损原告的权益，对于原告请求撤销该征收补偿决定的诉讼请求，依法不予支持。据此，判决驳回原告的诉讼请求。
王某不服提起上诉，认为原审判决认定事实不清、适用法律不当，请求撤销原审判决并依法改判或发回重审。主要理由如下：1．上诉人房屋所在地块系集体土地，应当按照集体土地程序进行征收，并保证上诉人依法享有一户一宅的居住权。涉案征收补偿方案依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定制定，违反土地管理法的有关规定，应认定无效。涉案征收决定是为了商业开发，不符合公共利益。2．被诉征收补偿决定未充分考虑上诉人作为农村村民在征收拆迁时应享有的安排宅基地建房安置的选择权。3．被上诉人选定评估机构程序违法，且被上诉人在作出被诉征收补偿决定前未调查核实上诉人提出的评估复核结果，未依法保障上诉人所应享有的评估复核、鉴定权利。
被上诉人东明县人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审判决驳回上诉、维持原判。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。另查明，生效的（2023）鲁17行初36号行政判决查明：2017年3月29日，山东省住房和建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅作出鲁建住字〔2017〕8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目通知》，并附2017年棚户区改造项目调整表（第一批），北王寨片区包括在内。涉案**村民，仅剩包括王某凯在内的5户未签订协议。涉案评估机构作出房地产评估报告的估价时点为2023年2月5日，即涉案征收决定作出之日。被诉征收补偿决定载明：被征收人王某合法实有建筑面积为337.38平方米，土地面积为532平方米，可产权调换房屋建筑面积为372.4平方米。经山东贵恒信土地房地产资产评估测绘有限公司评估，如被征收人选择货币补偿方式，被征收人房地产价值（含装修费）为995654元、搬迁费3374元、临时安置费8097元、其他不动产价值9180元、附属物价值（含院外地）27505元，货币补偿总价值为1043810元，支付方式为被征收人在规定期限内搬迁完毕并交钥匙后一次性支付被征收人补偿款1043810元；如被征收人选择产权调换补偿方式，房屋产权调换补偿总价值为1144090元，产权调换房屋面积、顺序按照征收补偿方案规定执行，过渡期限及方式一般不超过40个月，支付方式为被征收人房屋价值与产权调换房屋价值差价及搬迁费、临时安置费等按照征收补偿方案规定结算。二审期间，上诉人提交复核评估申请及邮件交寄单、监控截图、东明县人民政府的信息公开答复等材料，证明上诉人在规定时间内邮寄了复核评估申请，评估机构未实地查勘，涉案集体土地至今未办理土地征收手续。被上诉人质证称，提交的邮件交寄单记载的寄件人为王某凯，该交寄单与本案不具有关联性，仅凭两张支付凭证无法证明邮寄的材料与本案具有关联性。被上诉人向本院提交《关于五里河北片区（北王寨村）棚户区改造项目情况说明》，表示山东贵恒信土地房地产资产评估测绘有限公司为涉案项目依法确定的评估机构，项目内所有被征收人的评估报告均有该评估机构作出，估价标准、估价时点、估价依据、估价原则和方法均一致；还表示从化解矛盾的角度出发同意对上诉人支付奖励费。
本院认为：本案的争议焦点为被上诉人作出的被诉征收补偿决定是否合法正当。结合上诉人的上诉理由和原审判决内容，本院将该争议焦点涉及的有关问题分述如下：
（一）关于被上诉人对涉案集体土地上房屋能否按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定进行补偿安置的问题。通常来说，对集体土地上房屋进行征收补偿应当依照土地管理法的相关规定进行，除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不宜按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定进行补偿安置。但实践中，根据案件具体情况，对集体土地上房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定进行补偿安置，更有利于消除城乡差距，体现实质公平，更有利于保障当事人的补偿安置利益的，对涉案房屋征收补偿决定的合法性应当结合两种征收补偿程序的相关法律规定进行审查，不宜一概认定其违法。本案中，被上诉人为实施棚户区改造，对涉案集体土地上的房屋实施了征收，因其未履行集体土地征收审批程序，涉案征收决定已被法院生效判决确认违法，但未予撤销。对以征收形式实施的棚户区改造，难免交织公共利益与商业开发，当绝大数被征收人同意改建时，可以认为涉案项目符合公共利益的需要。考虑到涉案片区**村民已按照涉案征收补偿方案签订了补偿协议，而涉案征收补偿方案的依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，仅有上诉人在内的5户村民未签订协议。基于此，被上诉人参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定对上诉人进行补偿安置，并作出被诉征收补偿决定，体现了拆迁补偿安置工作的连续性、一致性、公平性，并未因此减损被征收人的补偿安置利益、侵害被征收人一户一宅的居住权。上诉人以征收补偿程序违法、涉案征收补偿方案依据错误、涉案项目不符合公共利益为由主张被诉征收补偿决定违法，理据不足，本院不予支持。
（二）关于补偿方式是否合法的问题。补偿方式的确定，应当满足被征收人对货币补偿和产权调换的选择权，保障被征收人的补偿安置利益和实际居住权益。这是因为，选择货币赔偿，有时难以应对房地产市场价格的变化，难以及时有效保障其实际居住权益，而选择产权调换，安置房的价值会随房地产市场的整体状况而波动，避免因房地产市场价格起伏变化给被征收人的利益带来不确定的损害。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。就集体土地上房屋补偿安置而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，对农村村民住宅，可以采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。实践中，根据各地区的实际情况，产权调换方式可以是安置房回迁安置，也可以是宅基地重建安置，具体由被征收人结合片区情况和自身情况作出选择。本案中，基于涉案项目的实际情况，涉案征收补偿方案规定了货币补偿和产权调换，其他被征收人均是在上述两种补偿方式之间进行选择，符合上述规定。被诉征收补偿决定为上诉人提供货币补偿和产权调换，满足了上诉人对补偿方式的选择权，保障了上诉人的实际居住权益。因此，上诉人坚持要求被上诉人对其安排宅基地建房安置，与当地实际情况不符，本院不予支持。
（三）关于补偿内容和补偿标准是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用。鉴于本案只针对集体土地上房屋进行征收，不涉及青苗补偿费，而征收集体土地的土地补偿费和安置费补偿标准，在实践中普遍低于按照城市房屋价值补偿的标准，故按照国有土地上房屋的补偿内容、标准进行补偿安置，对被征收人更为有利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条的规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿及搬迁费、临时安置费等补偿，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，为了确定被征收房屋的价值，房屋征收部门就通过协商方式确定的涉案评估机构予以公示。涉案评估机构以征收决定公告之日类似房地产的市场价格为基准，确定了涉案房屋（含装修费）、其他不动产、附属物、搬迁费、临时安置费等的评估价值，以及产权调换房屋的评估价值，并出具了房地产评估报告。在此基础上，被上诉人依据涉案征收补偿方案和涉案评估报告作出被诉征收补偿决定。被诉征收补偿决定包含货币补偿和产权调换所对应的补偿内容，包括补偿事项、补偿金额、搬迁期限、支付和结算方式等内容，并无不当。同时，被上诉人在向本院提交的情况说明中表示同意向上诉人支付签订补偿协议所享有的奖励费，有利于化解双方争议，保障上诉人的补偿安置利益，本院对此予以肯定。对于上诉人主张的评估程序违法，未保障其复核评估、鉴定权利的问题。涉案评估报告已载明被征收人对评估结论有异议，可以在规定期限内申请复核评估；在被诉征收补偿决定作出前，涉案片区指挥部作出关于评估报告增补事项的通知，告知被征收人再次核对评估报告内容，上诉人对此并未提出异议；涉案片区的其他被征收人已经按照涉案评估机构出具的评估结论签订了补偿协议；上诉人提交的证据不足以证明评估程序违法或者评估结果明显不当。故对上诉人该项主张，本院不予支持。
应当指出的是，被上诉人针对涉案片区应当及时补办集体土地征收手续，切实保障被征收人的合法权益。被上诉人在补偿过程中应当将被诉征收补偿决定和相关奖励费一并落实到位，并加强与上诉人沟通调解，确保被征收人的生活水平不降低、有改善。被上诉人在以后的征收补偿工作中，应当坚持依法行政原则，正确区分集体土地和国有土地上房屋，严格遵守法定征收与补偿程序，减少征收补偿工作引发的矛盾纠纷。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱毅伟
审 判 员 马 红
审 判 员 李莉军
二〇二四年六月六日
法官助理 温贵能
书 记 员 马 英
ABOUT
北京来硕律师事务所是经北京市司法局批准于2013年12月成立的合伙制事务所。自成立以来，来硕秉持客户至上的理念，尽心竭力为客户提供优质、高效的法律服务。针对征地拆迁业务，我们配备了专业的律师团队，团队律师均具备丰富的经验。我所成功代理了江西省龙南县房屋拆迁案件、解某诉河北省某县政府的房屋征收决定案件及丁汉忠案件等多个具有社会影响力的典型案例，其中江西省龙南县房屋拆迁案件被最高人民法院评选为征地拆迁十大案例，解某诉河北省某县政府房屋征收决定案件入选2014推动河北法治进程十大案例，丁汉忠案件是一起典型的因强拆导致的血案，此案在全国范围内引起了广泛的关注。来硕以“诚谨、仁爱、专注、良知”为宗旨，现已成为在征地拆迁、行政诉讼领域享有盛誉的律师事务所之一。
联系电话:010-64252899、手机(微信):13601297308
