近日，备受瞩目的2024年度上海市法治建设十佳优秀案例名单正式揭晓。其中，“黄浦区人大主动探索备案审查新机制——推动制度建设与能力提升‘正向增值’”案例脱颖而出，成功入选。
规范性文件备案审查是一项宪制性法律监督制度，它切实提升规范性文件备案审查水平，是深入贯彻习近平法治思想，全面推进法治政府、法治社会建设的重要举措。党的十八届四中全会提出要加强备案审查制度和能力建设，党的二十大报告提出要进一步完善和加强备案审查制度。当前，备案审查制度建设不断加强，备案审查探索实践方兴未艾，区人大主动开展基层备案审查工作法治创新，在全市人大系统实现了“四个率先”，既率先制定规范性文件备案审查实施办法；率先探索备案审查工作向法院、检察院和街道办事处延伸；率先试点规范性文件备案“开门办理”；率先对规范性文件开展实质性全面审查，规范性文件备案审查工作走在全市各区人大最前列。
制度先行，
探索从“摸石头过河”向“有章可循”转变
之前的备案审查规定分散在立法法、监督法、地方组织法等多部法律中，有必要制定一个统一的备案审查工作制度，并根据实践需要进一步细化、补充和完善相关制度机制，形成一套相对系统完善的备案审查制度体系，确保备案审查工作依法合规进行。为此，区人大率先在全市制定出台关于规范性文件备案审查的实施办法。实施办法坚持探索创新、务实管用、简便易行的编制原则，明确规定了备案审查工作的职能定位、备案范围、审查标准、审查方式、审查程序、报告制度等，将以往行之有效的做法固化下来，大胆将探索实践成果转化成具体条文，增强制度供给的针对性、规范性和可操作性，为基层备案审查探索实践提供制度保障。
方式求新，
探索从“闭门审查”向“开门办理”转变
在对《关于加强历史风貌区、优秀历史建筑和不可移动文物保护实施办法》开展备案审查时，黄浦区人大牵头区政府5个职能部门，改变过去从文件到文件的单一书面审查模式，组织专家学者、人大代表、社区居民实地踏勘历史风貌和优秀建筑保护情况，现场了解法定保护措施推进落实情况，专题听取文件起草情况说明，座谈征询各方审查意见，当面反馈审查整改意见，共同会商后续整改措施，其中多条审查建议被政府部门当场采纳。市政府办公厅派员全程参与本次开门办理，充分肯定了黄浦区人大的首创精神，表示可向全市推广复制。
为拓展规范性文件备案审查的领域，区人大在全市各区级人大率先对法院、检察院业务类规范性文件开展备案审查，受到了市人大的高度评价，并逐步在各区级人大推广。而为响应全国人大关于推动备案审查向基层一线延伸的工作要求，区人大常委会主要领导高度重视，亲自部署，并纳入常委会年度工作要点，先后对《黄浦区豫园地区综合管理办法》和《黄浦区新天地地区综合管理办法》两份街道办事处文件开展现场集中审查，开创了本市人大系统首次将备案审查工作延伸到街道办事处的先河，相关市级媒体均作了宣传报道。
审查从严，
探索从“单一审查”向“全面审查”转变
为改变过去的规范性文件备案审查流于形式审查的现状，区人大积极重构备案审查的体制机制。在备案主体方面，从原来的“一府”拓展为“一府两院”和街道办事处。在审查标准方面，从原来的合法性审查拓展为合宪性、政治性、合法性和适当性等四个审查，尤其是强化合法性和适当性审查。在审查内容方面，从原来的对备案报告进行审查拓展为“1+6”全面审查（“1”为备案报告，“6”为起草说明、公众参与报告、风险评估报告、专家论证报告、合法性审查意见、制定依据等6个附件）。
在逐件审查中，重点审查规范性文件是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神，是否符合党中央重大决策部署和国家重大改革方向，是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，是否违反上位法规定，是否违反法定程序，采取的措施与其目的是否符合比例原则等重点内容。
质效为先，
探索从“事后监督”向“全程监督”转变
备案审查的重点、难点都在于实效，要增强监督实效，强化跟踪问效和形成监督闭环是重要手段。为此，区人大积极开展探索实践：整合内部资源，各专工委负责规范性文件专业性审查，法制委负责综合性审查，必要时进行共同审查，着力提升审查能力；完善联动机制，建立与“一府两院”协调平台，提前介入规范性文件制定阶段的风险评估与合法性、适当性审查，组织专业人大代表全程参与风险评估、专家论证工作。优化监督方式，对合宪性、合法性问题坚持刚性监督并全程跟踪整改，对合理性问题提出整改建议并监督在后续制定实施细则时予以弥补，对文字表述类问题以书面形式反馈并跟踪整改。建立工作报告制度，常委会每年听取和审议备案审查工作报告，对常委会审议情况，形成“审议意见+问题清单+整改落实”的监督闭环，备案审查工作报告通过常委会公报和人大网站向社会公开。
备案审查制度作为人民代表大会制度的重要组成部分，正经历着不断的探索与完善。区人大在此方面展现出积极的姿态，主动创新基层实践，不仅在完善制度、创新方式、扩大范围和提升质效上实现了“四个率先”，还确保了备案审查工作在全市保持领先水平。这一过程中，区人大不仅适应了备案审查工作的新形势，还丰富了全区法治建设的载体，将法治建设的重心从传统的行政部门拓展至人大这一国家政权的重要组成部分，体现了人大在依法治区和法治建设中的独特作用。
同时，还通过规范性文件备案审查的实践探索，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查原则，积极推动正确监督、有效监督和依法监督，助推重大行政决策程序和规范性文件进一步科学化、规范化，有助于保障宪法和法律有效实施，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。近两年来，区人大共完成“一府两院”规范性文件开门办理和目录审查近50件，提出的审查意见大部分被采纳并得到整改。
此外，备案审查工作还践行了全过程民主理念，依法保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。通过充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，备案审查工作不仅提升了规范性文件的准确性和实效性，还提高了备案审查工作的整体质效，彰显了全过程人民民主的生命力。
记者 / 邹嘉
编辑 / 孙超慧
图片 / 区人大办
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