数读“十四五”① 从五年规划看长三角41城“求同存异”

2025年，“十四五”收官，“十五五”开局。澎湃研究所特别策划《数读“十四五”》系列观察。

该系列基于政策文本和宏观数据，结合专家访谈和社会调研，梳理长三角城市“十四五”期间成绩单，展现新兴格局及面临挑战，为“十五五”提供启示。长三角城市群是中国一体化水平最高的区域，其重点公共政策的发展对全国城市有重要参考价值和风向标作用。

本篇为该系列第一篇观察，描绘长三角“十四五”规划的整体格局。

五年规划的前身是五年计划，是中国借鉴苏联计划经济制度的产物。2006年，随着市场经济体制的逐步完善，“十一五”计划正式更名为“十一五”规划，标志了经济社会事务“规划”发展的起点。

如何从篇幅较长、面面俱到的规划文本中捕捉城市发展的动向？如何加深我们对当前长三角城市发展格局的理解？最后，社会公众关注五年规划有何意义？

本文收集长三角41个城市从“十一五”到“十四五”4期规划共计164份政策文本，采访了清华大学公共管理学院教授、清华大学国情研究院副院长周绍杰，分析各城市历年五年规划展现出的趋同点和特色化发展方向，回答以上问题。

长三角城市五年规划越来越像，是喜是忧？

一般来说，发展目标在文中位置越靠前，表明其受重视程度越高。基于此假设，澎湃研究所对长三角41城“十四五”规划文本的目录顺序进行编码，得到这期间他们对不同经济社会事务的规划优先级全景图（图1），共有13个规划主题。

图1.长三角41城“十四五”规划不同目标优先级分布 制图：谢秋伊

所有城市的规划内容都选自这13个主题，或有缺少，但无一逾越。这13个方面的平均优先级排序见表1：排序一列的数字越小，表示该事项在规划政策文本中的位置越靠前，受重视程度越高。

注：没有计算一般放在篇首的局势判断章节，和放在最后的组织保障章节。 制表：谢秋伊

篇章格式上，长三角41个城市“十四五”比前期规划更统一，即都从这13个主题里选，每个主题设置一个一级标题。相较之下，“十三五”时期各城市规划分类方式各异。例如，上海“十三五”规划中的“三、推进协调发展，增强整体协同性”一级标题下，囊括了城镇规划、交通网络、安全建设和文化建设四个领域，而在“十四五”规划中，这些领域被细分为四个独立的一级标题，和其他城市的一级标题划分方式保持一致。

优先级排列上，长三角不同城市的“十四五”规划也比前期规划更一致。科技研发、现代产业和宏观经济较为一致地被置于前三的优先级，文化建设、民生保障和安全治理往往被置于最后三个优先级。“十三五”中，苏州的第一事项是“建立特色鲜明的软实力发展体系”，杭州是“提高城市国际化水平”，衢州和湖州是生态建设。而在“十四五”中，此四城均以加强创新策源能力作为第一优先发展目标。

周绍杰认为，长三角五年规划逐渐趋同，反映了该地区在区域一体化的进程中不断达成发展共识。“长三角作为全国范围内区域一体化的样板式城市群，在追求科技创新、优化营商环境等方面的理念十分相近，而区域一体化的进程更加速了城市的协同。”

也有学者对地方五年规划内容趋近的现象表示担忧，认为这是地方官员抄上级文件、规避风险、不作为的表现，会导致政策同质化和工业重复建设。然而，硬币的另外一面是，这种整合的趋势加强了对地方发展的统一指导，增强了区域经济的整体功能性，凸显“集中力量办大事”的趋势。

“十四五”期间，长三角区域的主要任务是加强科技创新和现代化产业，而政策工具和战略性新兴产业的选择范围有限，导致这些规划看起来愈加相似。不过，统一指导下，各地方是更多形成合作关系和良性竞争，还是强化了特定市场中的行政扭曲，还需进一步细化观察各城市的产业链布局和招商思路。

从“计划”走向“规划”，调动市场和地方能动性

五年规划中，用量化指标替代质性指标作为设定发展目标的方式，是另一个值得关注的现象。一般来说，量化指标让发展目标更明确，达成与否也更透明，也更易于考核。基于此假设，澎湃研究所对长三角41城规划文本使用量化指标的情况进行了统计（参见图2）。

图2. 长三角41城“十一五”到“十四五”规划文本使用量化指标的总量和主题变化 制图：史清清

长三角41城五年规划使用量化指标作为描述发展目标的方式，经历了一个先增后减、先硬后软的过程。

从“十一五”到“十二五”，长三角各城市的规划指标数量有所增加，这是对早期质性规划方式的突破。例如，苏州在“十一五”规划提出的是“培育新兴产业”，而在“十二五”中提出的是“培育 30 个以上市级新兴产业基地”。这反映出这一阶段规划方式的科学化、精细化的过程，有效加强了上级政府对下级政府的管控和考核能力，也是城市逐渐建立完善的公共统计和管理制度的结果。

从“十三五”到“十四五”，规划中使用量化指标的数量减少。周绍杰指出，具体指标的设定反映了某个阶段的主要发展诉求和主要矛盾。指标的减少有以下几种情况：

一是经济规划重点的变化。比如在 “十四五”规划中去掉了“服务业比重上升”这一项，是因为现阶段经济战略中制造业更为重要；

二是考虑指标的科学性、可度量性。例如“十三五”规划里的科技进步贡献率不容易测度和操作，所以就删去了；

三是因为规划指标本身的改进。例如从“十三五”到“十四五”资源环境指标大量减少，不是因为资源环境不重要了，而是采取综合测度后的结果，例如将PM2.5、主要污染物排放的指标都合并为城市空气质量优良天数比率一个指标。

同时，“十一五”之后，规划指标出现了“预期性”和“约束性”之分。预期性指标是“软性”的引导性目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。约束性指标是政府必须确保实现的“硬性”要求，政府需强介入。比如，上海在“十一五”期间将地方财政收入设定为预期性目标，将政府财政性教育投入占全市生产总值比例设定为约束性目标。

这体现出五年规划针对不同类型的主题分类规划的特点，也体现出从经济计划向市场指导转变的趋势。这一变化是对市场在资源配置中起决定性作用的进一步承认，并给予了地方和基层官员在执行规划时更多的空间，有利于调动央地“两个能动性”。

不过，当前预期性指标主要分布在民生福祉、绿色生态和安全保障方面，约束性指标主要分布在经济发展和创新驱动方面。这一分布情况背后，政府角色对不同公共事务的定位是否合理，还值得商榷。

五年规划中的区域特色和地方特色化趋势

从“十一五”到“十四五”规划，除了能看到以上较为统一的变化趋势，也能看到一些区域特色和地方特色化趋势的加强。

第一，优势产业城市影响周边城市议题设置。比如，杭州作为把“数字经济”放在最前优先级的城市（第2位），也是事实上全国互联网生态发展基础最好的城市，对浙江其他城市的数字化议题设置起到了带动作用。这些城市有的依靠杭州数字化算法优势，部署基础设施和智能制造业（如宁波布局算力设施、5G网络和智能制造工厂），有的“借力”杭州发达的电商经济，发展产业链延伸（如金华布局跨境电商和物流）。另外一个数字经济聚集点是合肥附近，因其正全力加快通信网络和算力基础设施建设，改善了对周边城市的数据算力供给，产生了一定的连带发展效应。

第二，在生态、科创和交通设施方面受益于长三角一体化战略的城市，往往把其放在较前优先级。比如嘉兴是毗邻上海的城市中，GDP和科创产业相对发展情况较为靠后的城市，也是长三角一体化的受益者，因此在共建长三角生态绿色一体化发展示范区和打造综合交通枢纽方面较为积极，将其作为第一发展事项。马鞍山凭借毗邻南京的区位优势，“以融入南京都市圈为主攻方向”，提升基础设施互联和产业链创新。其他诸如滁州、宣城等地，同样是长三角一体化发展的受益者，也纷纷将此项任务放在较为靠前的位置。

第三，科技创新和现代产业基础薄弱的地方，往往聚焦本地传统强势产业，同时把生态和农村建设放在较靠前的位置。这一点在安徽尤其明显。比如，黄山把文旅产业发展“打响徽州特色旅游品牌”放在第3优先级，紧跟科技创新和现代产业发展，且在“十四五”期间对旅游厕所的环境提升、民宿建设提出了细致的量化指标。马鞍山、铜陵、蚌埠作为城镇化比率相对较低的城市，均把生态建设和农村建设放在靠前优先级，并且没有全面铺开对未来产业和战兴产业的投资：马鞍山还是聚焦钢产业，铜陵还是聚焦铜产业，蚌埠还是聚焦硅基和生物基材料。

展望“十五五”，如何平衡好整体规划和地方活力？

总而言之，从五年规划的起点“十一五”，到即将收尾的“十四五”，长三角41城发展规划呈现出求同存异的整合趋势。这一趋势在“十五五”中很有可能会延续。

长三角城市逐渐整合了规划文件的篇章格式，统一了区域的优先发展目标，提高了区域整体的功能性。同时，规划方法和手段不断更新，意在调动市场和地方政府的积极性。“十五五”期间，对长三角整体区域，科技创新策源地和高端制造集群的定位，以及对民营企业和市场力量深度参与创新的呼唤，可能仍会继续。

不过，五年规划并非只有趋同。我们发现，热点城市对周边发展议题的设置有带动性，地方在中段的发展目标上有较大调整优先级的空间，而且不同发展水平的城市也有因地制宜、量力而行的痕迹。“十五五”期间，要特别注重结合不同城市的比较优势和本地情况，加强错位竞争和深度协同的格局，减少统一规划对城市创造力可能的限制。

最后，澎湃研究所呼吁社会公众加强对“十五五”规划的关注。不仅是为了从个人层面把握政策红利，防范系统性风险，有的放矢地参与时代浪潮，也是为了更好的监督和建议，建设公民社会，参与社会治理。

（实习生段蕴歆、周敏奇、谭谕、张郑颖、龚洋、张昊然对本文亦有贡献）

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