2025年2月21日，美国总统特朗普发布了一份政策备忘录，名为《美国优先投资政策》，旨在通过促进盟友投资，同时应对与外国投资相关的“新兴和演变中的威胁”，使美国成为“全球最具吸引力的投资目的地”。
备忘录涵盖了与外国投资相关的多个领域，包括入境和出境投资政策。其核心思想是：“经济安全即国家安全”，并警告称“投资并非不惜一切代价，国家利益必须优先考虑”。
它强调了来自“外国对手”的国家安全威胁，主要指某东方大国。这些威胁包括该国试图“主导和推动”对美投资，以获取关键技术、获得知识产权，并在战略产业中占据优势。
该备忘录宣布了一系列政策变更，旨在应对国家安全威胁，并“保持开放的投资环境”，以推动美国在人工智能等新兴技术领域的发展。
以下是九项重要政策措施：
1. 针对外国投资实施比例性限制
对于关键领域的投资（如关键技术、关键基础设施、个人数据及其他敏感领域），外国投资者在美投资的限制将根据其与外国对手或其他“威胁行为体”在掠夺性投资和技术获取方面的距离和独立性进行调整。
2. “快速通道”审查
政府将使用“客观标准”创建一个加速审查流程，适用于尚未明确的盟友和合作伙伴国家的投资。
该“快速通道”将适用于先进技术及“其他重要领域”的投资，并要求投资者“避免与外国对手合作”。
此外，政府还将加快对10亿美元以上的入境投资的环境审查。
3. 新的入境投资限制
政府将实施新规，禁止与中国相关的个人或实体“收购关键的美国企业和资产”，并仅允许那些“符合美国利益”的投资。
这些规则可能会使美国外国投资委员会（CFIUS）默认禁止中国相关投资者在战略行业的交易。
4. 可能扩大对外投资限制
在对前总统拜登2023年8月发布的第14105号行政命令——《关于美国在受到关切的国家投资于特定的国家安全技术和产品的问题》——的持续审查中，政府正在考虑对中国的对外投资实施新的或更严格的限制。
这些限制将重点关注中国的军工复合体相关领域，包括半导体、人工智能、量子计算、生物技术、高超音速技术、航空航天、先进制造、定向能源及其他与中国“军民融合”战略相关的领域。
备忘录显示，对外投资限制的扩大可能会特别针对“私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张以及对中国上市证券的投资”。这些限制还可能影响养老金基金、大学捐赠基金及其他有限合伙投资者。
需要注意的是，备忘录表明政府对大学的投资政策采取更激进的态度，并指出：“美国大学早就应该停止用投资决策支持外国对手，就像他们应该停止向恐怖主义支持者提供入学资格一样。”
5. 可能扩大CFIUS管辖范围
备忘录指出，美国将使用“一切必要的法律手段”来限制与中国相关的投资，涉及的关键行业包括“技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料等”。
政府计划与国会合作，加强对绿地投资的CFIUS审查权，并更严格地限制外国对手进入美国的人才及敏感技术领域，特别是人工智能。
6. 停止“无限期”缓解协议
政府将不再与外国对手投资者签署“过度官僚化、复杂且无限期”的缓解协议，而是优先考虑“规定企业在特定时间内完成具体行动的协议”。
7. 鼓励被动投资
政府将“继续欢迎并鼓励所有外国个人进行被动投资”，包括“不涉及控制权、治理权、决策权或获取非公开技术、技术信息、产品或服务的投资”。
8. 可能暂停或终止《中美税收协定》
备忘录指出，1984年《美中税收协定》，以及中国加入世界贸易组织及其最惠国待遇，加速了美国的去工业化，并推动了中国军队现代化。
因此，政府将考虑暂停或终止该税收协定，以减少美国人对华投资的激励。
9. 保护投资者储蓄
政府希望“保护美国投资者的储蓄，并将其引导至美国的增长和繁荣”。
为此，它将审查《外国公司问责法》下的审计标准，并“审查外国对手公司在美国交易所上市所使用的可变利益实体（VIE）和子公司结构”，确保这些公司“不符合1974年《雇员退休收入保障法》下的养老金计划贡献资格”。
《美国优先投资政策》备忘录表明，特朗普政府计划在加强国家安全防护的同时，采取“更有利于商业的方式”。
投资者和企业需要注意以下几点影响：
◆投资者面临艰难选择；
企业可能需要减少中国相关投资，以获得“快速通道”审查的资格。
◆CFIUS的缓解协议可能更具针对性；
对盟国投资者来说，CFIUS可能会减少冗长的审查和复杂的缓解协议。然而，对于来自外国对手的投资，CFIUS可能会直接禁止交易，而不是提供缓解措施。
◆更广泛的中国企业将受到“外资投资规则”的影响；
该规则可能扩展到生物技术、高超音速技术、航空航天、先进制造和定向能源等新领域。
◆CFIUS可能扩大管辖范围；
未来可能针对绿地投资、农业投资加强CFIUS审查。
◆更严格审查私募股权和复杂交易结构中的中国资金；
政府可能会更加关注通过私募股权基金等投资形式进入美国的中国资本。
