《乡村治理评论》推文｜王习明等:县域基础教育普惠均衡优质促进教育公平的机制

——以浙江省P县和T县为个案

内容提要:教育公平是推动中国式现代化和共同富裕的动力，县域教育公平是教育公平的基础，县域基础教育普惠均衡优质是促进教育公平的着力点。浙江省P县和T县创建学前教育普及普惠县、义务教育优质均衡县的实践表明，高收费的民办学校多，更易导致择校热；如果不解决留守儿童和偏远农村儿童读幼儿园和小学的困难，很难普惠均衡；高考政策和中考政策对县域基础教育均衡优质有重大影响。促进县域教育公平，必须学前教育、义务教育、高中教育都立足于普及普惠，学前教育和小学低年级更注重普及，小学高年级和初中更注重均衡，高中教育更注重优质；并改革考试制度，推动民办教育普惠化。

关键词:学前教育普及普惠；义务教育优质均衡；县中振兴；租房陪读

“建设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导……是促进全体人民共同富裕的有效途径”“教育公平……是建设教育强国的内在要求”。县域教育公平是教育公平的基础，因为县域教育资源配置既是乡村教育振兴的支撑点，也是国家总体教育公平推进的着力点。本文将以浙江省P县和T县为个案，探讨促进县域教育公平的政策体系的实施机制及其效果，重点探讨如下两个问题：县域学前教育普及普惠、县域义务教育优质均衡普惠、县域高中（简称县中）振兴等政策如何实施才能有效促进教育公平？国家高考政策、市级基础教育政策、县域资源禀赋是如何影响县域教育公平的？

一、研究综述

关于县域教育公平、县域基础教育的研究成果大体上可分为综合性研究和分学段研究两类：综合性研究从整体上、宏观上研究，分学段研究只研究学前教育阶段、义务教育阶段、高中阶段等三个学段中的一个。

综合性研究县域教育公平的角度主要有教育空间、公共教育服务、教育评价等。从教育空间视角研究的成果认为，影响县域教育公平的主要因素是县域内的多重教育空间区隔与分层问题和县域空间本身的自足性所隐含的自我空间封闭。从公共教育服务角度研究的成果认为，构建优质均衡基本公共教育服务体系要着力于健标准、补短板、缩差距，以促进人的身心成长和全面发展作为根本目的和落脚点，形成符合具体发展情境的基本公共教育服务目标模式。从教育评价的角度研究的成果认为，学校应尽可能地满足教育需求，尽量无须家长补充额外的资源，应当赋予孩子一生中重要的情感资源；教育是在生命和生命之间的互动中完成的，很多教育的结果是无法用成绩或者数据来衡量的。

县域教育公平的分学段研究主要领域有县域学前教育普惠、县域义务教育均衡、县中振兴等。学前教育普惠研究的重要观点有：普惠性学前教育资源的空间布局关乎教育公平的实现，应注重幼儿园选址和规划布局的科学性，致力城乡均衡发展，寻求效率和公平的平衡；解决农村尤其是西部贫困农村“入园难”的关键在于增加学前教育的供给，但“全日制”“机构化”“学校式”的幼儿园并不是唯一的选择，可以因地制宜丰富学前教育的供给模式；乡村学前教育高质量发展要重塑教育质量观、完善教育资源分配制度、深化教育特色化课程与教学改革、创建“家园社”三级联动体系。县域义务教育均衡研究的重要观点有：县域义务教育优质均衡应政府保障有力、教育资源充足均衡、教育质量实质性提高、区域整体性协调；应立足于个体实质性享受优质资源的机会均等，完善质量标准体系，构建核心共识，促进薄弱学校内部的质量改进。县中振兴研究的重要观点有：县中振兴可以通过政策的直接干预和专门的制度安排对教育资源及教育机会等进行结构性调整和偏向性分配；必须优化高等教育类型结构，支持更多高水平大学建设，实现县中职能转变，建立起与普及化时代相适应的多元质量观，提升教育质量与教育公平。

总的来说，关于县域教育公平的综合性研究提供了多种研究角度和多种理论，但没有关照县域的差异性和县域与市域的相关性；关于县域教育公平的分学段研究有助于深入研究县域教育公平的某个具体问题，但不够系统，没有将县域内的学前教育普惠、义务教育均衡、县中振兴等政策视为促进县域教育公平的政策体系，没有揭示政策之间的互动机制。本文将学前教育、义务教育、高中教育视为县域基础教育相互影响的阶段，将县域基础教育的普惠、均衡、优质等政策视为促进县域教育公平政策体系中相互影响的子政策，比较不同县域教育公平政策体系的运行机制，致力于揭示普惠、均衡、优质之间的相互作用机制及其与市级政策、县域资源禀赋的关系。

二、个案概况

本文以浙江省的P县和T县为例，是因为浙江省是全国的共同富裕示范区、现代化先行省，也是高考综合改革试点区，两县都在创建学前教育普及普惠县和义务教育优质均衡县、都试图振兴县中。其经验对全国具有重要启示；P县和T县都是山区，都离大城市、海港、机场较远，都无高校；户籍人口数量相近，常住人口城镇化率都低于50%（即农村人口占主体）；其基础教育体系都相对独立完整，而且各个阶段的在校生占常住人口的比例相近，但常住人口、辖区面积、生产总值（GDP）、在校生占户籍人口比相差很大，且两个县分别属于J市和W市、分别属于人口流入县、人口流出县；两市的辖区面积和户籍人口数相差不大，在校生数相近（参见表1），便于教育政策执行情况的比较，有利于揭示县域教育公平发展的影响因素，提出有针对性促进县域教育公平的政策建议。

表1 P县和T县及其所在市、省、国2022年经济、人口与教育发展数据

P县隶属于J市，位于浙江省中部、J市北部，县域面积920平方公里，辖7镇5乡3街道，有244个行政村（社区）。其县城距杭州市区、J市区分别为70公里、130公里。P县虽是山区，农村人口占主体，但工业较发达，一直是人口流入县。P县一直重视教育事业，2009年成为浙江省教育强县，2014年通过全国义务教育发展基本均衡县评审，2018年被认定为浙江省教育基本现代化县，2020年通过全国学前教育普及普惠县评估。目前正在创建全国义务教育优质均衡发展县。

J市位于浙江省中部，为省辖地级市，以境内T山得名。辖区面积10942平方公里，南北跨度129公里，东西跨度151公里。辖2区4市3县。是“全国基础教育综合改革实验区”、基础教育改革“双减”示范区。

T县隶属于W市，位于浙江南部，是国家重点生态功能区县，发达地区的欠发达县，人口外流严重。县域总面积1768平方公里，辖12镇7乡，下设16个城市社区、1个未改制居委会、272个行政村。其县城距杭州市、W市分别432公里、152公里。在教育方面先后获得全国义务教育发展基本均衡县、浙江省教育基本现代化县等荣誉。

W市位于浙江省东南部，陆域面积12103平方千米，海域面积8649平方千米。辖4区5县3市。

三、分学段促进县域教育公平的政策及其实施效果

近几年，两个县都分学段实施了促进县域教育公平的政策：学前教育普及普惠政策、义务教育优质均衡发展政策、县中振兴政策。学前教育普及普惠政策，主要是加强公立幼儿园建设和通过财政补贴引导民办幼儿园普惠化，解决幼儿园学位不足和学前教育家庭负担重问题。促进义务教育优质均衡发展政策，主要是通过薄弱校建设、城乡小学和初中集团化发展、集体备课、招生制度和分班制度改革等措施，缩小县域内校际差距，缓解择校压力，促进县域义务教育高质量发展。县中振兴政策，主要是改革中考制度和高考制度，加大县域高中特别是公办普高的投入，缩小县中与市中的差距。

（一）学前教育普及普惠政策VS租房陪读、搭老师

学前教育普及普惠政策的目标应是所有适龄儿童都能就近就读公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，学前教育不能成为家庭的沉重负担，适龄儿童不应因家庭问题而就读困难。

P县自2018年开始加大学前教育的财政投入。2018—2020年，县财政分别投入4114.9万元、6141.1万元和6604.6万元，其中公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的每年生均公用经费500元，支持公办幼儿园实行同工同酬雇员制的专项经费3000万元、支持公办幼儿园对其聘任的劳动合同制教师予以分类分档补助的专项经费900万元。2020年秋，每个乡镇都有至少1所公办幼儿园，公办园在园幼儿占比50.32%，普惠性幼儿园在园幼儿占比94.7%，通过全国学前教育普及普惠县评估。2022年秋，全县在园幼儿15087万人，而2017—2019年全县户籍人口出生数只有12580人，这说明P县不仅实现了适龄幼儿全部入园，而且还招收大量的外县幼儿（主要是在P县务工的人员的子女）。2023年秋，公办幼儿园在园幼儿占比接近80%，普惠性民办幼儿园在园幼儿占比100%。所有适龄幼儿都能就近全部入园，不存在择园压力。

T县于2021年开始大力实施学前教育普及普惠政策：学前教育经费纳入财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜，确保财政性学前教育经费占财政性教育经费比例不低于7%。2022年投入学前教育的财政经费达到8966.5万元。其财政投入主要用于：公立幼儿园的新建、扩建和改造提升，社区中心小学附属幼儿园建设，民办幼儿园的等级提升奖励和普惠性服务补贴。同时，启动幼儿园结对帮扶工作，选定县机关幼儿园等质量较高公办幼儿园结对民办幼儿园，在等级创建和办园质量提升方面进行帮扶；给低收入农户发放学前教育补助，其标准为2000元/人·学年。至2023年秋，已有26所公办幼儿园投入使用并全部达到了一、二级幼儿园标准，实现乡镇公办幼儿园全覆盖，公办园在园幼儿占比达64.4%；民办幼儿园的一、二级幼儿园覆盖面达到73.6%，提供普惠性服务的达100%。但由于所有的幼儿园都不招收寄宿生，只有一个因达不到标准而办不了证将被取缔的村办幼儿园，而离乡镇幼儿园较远的偏远农村上幼儿园仍需要家庭派人租房陪读或者是“搭老师”。租房陪读需要支付房租费，还会因不能干农活或打工而减少收入。由于父母要外出打工，陪读者多是祖父母，祖父母大多只有小学以下学历，且隔代教育容易产生溺爱，因而不懂或不重视儿童习惯养成教育。搭老师每年每生也需多支付近2万元。偏远居民点中家庭经济困难且没有家人接送或陪读的儿童不能按时上幼儿园；而偏远农村所在乡镇的公办幼儿园的生源严重不足，有的不到20名。T县2017—2019年出生的儿童有15700人，但2022年秋在园幼儿只有9047人，在园幼儿数远远低于适龄幼儿数，其原因除部分幼儿在县外就读外，主要是偏远农村有相当数量的适龄幼儿没有入学。2023年秋季，T县偏远乡镇小学所招新生中约有1/3学前教育时间不到2年。

（二）义务教育优质均衡发展政策VS高价就读民办学校

义务教育优质均衡发展的政策目标应是所有适龄儿童都能免费或低费就近上小学和初中，所有家庭不应有择校的压力和负担，不应因家庭问题而导致学校教育有很大的差异。

P县、T县都通过了县域义务教育基本均衡发展评估，并分别在2019年、2020年开始实施创建全国义务教育优质均衡发展县的政策。近几年，因硬件条件基本达标，着力点都是提升薄弱校的生源质量、师资水平和教育质量，使之向优质校看齐，并在整体上提升。提升薄弱校生源质量的主要政策是改革招生政策和编班政策：优质公办普通高中招生名额分配（即分配生，有的也称定向生）比例逐年提高并向农村初中倾斜，公办初中和小学就近划片入学且随机均衡编班；提升薄弱校的师资水平和教育质量的主要政策是让农村学校加入县城优质校牵头的教育集团（又称城乡义务教育共同体）、规范民办学校；义务教育整体提升的主要政策有加强师资建设，提升教师的学历层次、职称等级和工资待遇。

P县的优质公办普高、县域内最好的普高都是P中，其分配生比例在2023年已达到75%，分配依据是各初中学校的毕业生人数和优秀率，录取时既要看初中学业水平考试成绩的初中学校内部排名又要看全县排名（必须前800名）；2024年入学的初中生升高中时分配生比例将提升到95%，分配依据主要是毕业生人数，而且录取时不看全县排名只看学校排名。T县优质公办普高是T中，但其考上好大学的人数远不如民办的育才高中。分配生比例在2023年只有60%，分配依据是各初中学校毕业生数，分配生录取分为保底和调剂两类，比例为3:7，先按学校排名录取保底类名额，再录调剂类名额。录调剂类名额既要看学校排名，又要看初中学业水平考试成绩的总分（必须在T中统招分数线下50分内）。许多乡镇初中调剂类定向生一个也没有。

P县由于义务教育的优质资源集中于县城中的公立学校，为了确保公立义务教育学校生源分配均衡、师资配置均衡，自2020年秋季开始，严格实行公办的义务教育学校按户籍所在地的学区入学并均衡编班的政策。编班“三公开”，即公开编班方案（含各班的任课教师团队）、公开编班过程、公开编班结果。任课教师团队根据任课教师的教龄、性别、职称、学科等合理均衡配置，并按随机抽签方式确定。小学起始年级编班采用电脑随机自动生成。初中起始年级编班按学校确定的分班依据，按照“S”型均衡分配。在编班过程中，学校邀请家长代表、责任督学以及纪检、教育行政部门等代表参与现场监督。

P县义务教育阶段的薄弱校主要是公办农村学校（含城郊或乡镇学校，没有乡村小规模学校）和民办学校。提升公办农村学校师资水平和教育质量的主要政策是集团化办学。P县自2018年开始县域集团化办学全覆盖：26所公办小学组成5大小学教育集团，11所公办初中组成3大集团，每个教育集团的牵头学校都是城中优质校。集团内各学校的财务、人事独立，但在学校管理、师资配备、教科研学、教育装备、评价考核等五方面实行一体化管理。在学校管理一体化方面，牵头学校校长任集团校长，其他学校校长任集团副校长，每月定期召开行政班子会议，统一各校区工作部署，讨论决定集团内重要事务。在师资配备一体化方面，打破教师“一校所有”的格局，探索“一师多校”等模式，加大集团内干部和教师学习交流力度，推行小学科（主要是体、音、美、科技等）专职教师走教模式，使集团内各校区教师学科结构更加优化，师资力量更加均衡。优质校有20%的教师下沉到其他校。在教科研学一体化方面，成立集团学科教研组，在教育教学计划制定、常规检查、教学质量和学生综合素质评价等方面同步推进，并定期开展集团内教育教学研讨、研修活动，以“名师+”等形式开展活动，提高集团内各校组织研讨研修活动的水平；还通过优质课的在线教学让各校实时同步共享。在教育装备一体化方面，积极投入资金改善农村薄弱学校办学条件，努力实现教育装备均衡配置。在评价考核一体化方面，全面采用捆绑式考核评价，将集团考核与学校考核相结合。提升民办学校教育质量的政策是，加强对民办学校的管理和规范，关停不合格的民办学校，要求合格民办学校按县教育局规定的招生计划、招生程序招生并按学位给予财政补贴（政府购买学位），县政府教育督导室经常督导。2021年撤并了3所民办学校，2023年秋还有10所（其中教学点7所）在招生，民办学校在校生6073人，全部由政府购买学位（每年财政总投入8000多万元）。在民办学校就读的全部是符合条件的随迁子女（其父母在县域内工作但户籍未迁入），而且随迁子女大多只能在民办学校就读，只有优质民营企业和规上民营企业的高管及骨干的子女经县优化营商环境服务办公室和教育局批准并公示才可以就近就读公办学校。

T县义务教育阶段的优质资源主要集中于3所民办学校和县城的优质公办学校，薄弱学校全部是公办的乡村学校，其中乡村小规模学校有27所。3所民办学校都收费高，每生每年学费住宿费等合计收费超过3万元；仍没有实施就近划片入学的政策，都可面向全县招收学生，所有年级（包括小学一年级）都招收全托生。T县的民办初中和部分公办初中仍然按中考成绩分重点班和普通班。公办初中如七中每年级7个班，有2个重点班，重点班的学生都是同年级统考成绩前100名，老师都是同年级教学成绩最好的，每天晚自习多上一节。民办初中如育才初中初一有12班，有2个重点班，重点班语、数、外教师只带1个班，教学进度快，普通班语、数、外教师要带2个班。T县提升薄弱校教育质量的主要政策有：（1）办学集团化，成立城乡教共体，实现农村学校与县城、镇级优质学校教共体全覆盖，其具体做法与P县类似；（2）与W市主城区的优质学校密切合作、深度交流；（3）改善办学条件，并在教职工配备和公用经费核定方面给予特殊政策。改善的办学条件主要是宿舍、食堂、饮用水、厕所、浴室等学生住宿条件，能给小学高年级学生和初中生提供寄宿服务并免收住宿费和对贫困学生给予生活费补贴。在教职工配备方面，每年级不到20名学生的学校按每班2名配备专任教师，按住宿生数量配备生活教师；公用经费核定方面，不足100名学生的学校按100名学生核定。（4）落实乡村教师生活补助政策。对在偏远乡镇和农村工作的教师依据艰苦边远程度实行差别化补助，最低每人每月补贴300元，最高每人每月600元。（5）逐渐取消民办学校中的公办教师编制。T县规定2016年后从公办学校调入民办学校的教师不再保留公办教师编制，以前在民办学校任教的保留公办教师编制的教师在2022年前根据县教育局安排逐渐回归公办学校任教。但T县直到2023年仍在实行优秀农村教师经过考试选调进县城公办学校的政策，民办学校教师仍可保留着公办教师的编制，因此乡村学校特别是小规模乡村学校的师资力量仍与城镇学校师资力量存在很大差距，民办学校因收费高而能用高薪留住部分优秀公办教师而师资力量整体比公办学校高。初中分重点班和普通班，也使得同校的教学资源分配失衡。

两个县在提高教师待遇方面都基本上做到了教师的工资水平不低于当地公务员水平；在招聘和选拔优秀大学毕业生担任教师方面都是以到高校直接招聘应届优秀大学毕业生（简称校招）为主，以社会招考为辅：两县教育部门每年都要组织需要招聘的中小学派人到教育部直属师范大学、浙江省重点大学招聘，每年校招人员占当年招聘人员总额的80%以上。两县都重视集体备课和教研，但相对而言，P县小学、初中教师的集体备课、集体教研更聚焦如何精选讲课内容和学生作业：讲课内容必须是各种知识的融合点（即能够从已有知识产生新的知识和培养学生的思维能力）并能够将教学目标情景化（即通过问题驱动达成教育目标），学生作业必须能查漏补缺（检查学生对教材或教学内容的把握面）、提高学生解决问题或运用知识的能力和数量不多（教师能全批全改、多数学生能在校内完成）。为了提高教师的学历，P县于2019年开始实施教师高学历“倍增计划”：在优秀教师引进中，同等条件下，对高学历教师予以适当倾斜；在公开招考教师中，对高学历教师予以加分奖励；在职教师取得研究生学历或学位的，攻读期间的学费予以补助2/3；将教师学历提升纳入各校考核指标，将高学历纳入教师晋升职称或评特级教师的重要条件。P县政府对教师的奖励力度也更大：自2019年起，每年都有300万元的义务教育质量奖、300万元的名师名校长奖和每学年班均6000元的班主任考核奖。

整体而言，P县义务教育阶段的公办学校都比民办学校办学质量好，优质公办高中招收的定向生比例高，且小学和初中都严格实行按学区就近入学并均衡编班的政策。因此，P县义务教育逐渐优质均衡，家住城里、在农村学校任教的教师也愿意将子女放在自己任教的学校就读，所有的居民都没有择校的焦虑。当然，P县没有“搭老师”、上高价民办学校的现象，其原因还在于每所公办学校能提供每周5天每天2小时的优质校内课后服务，上小学生作业大多能在校内的课后服务由老师辅导完成。T县优质公办高中招收的定向生比例低且其中的调剂类占比大，小学和初中都没有严格实行按学区就近入学并均衡编班的政策，民办学校收费仍然很高但可面向全县招收全托生，优秀教师仍然在向民办学校和城中公办学校集中。其结果是，义务教育阶段的学校差距仍然较大：民办学校不仅可高薪聘请优质教师而且能因为招收全托生和教育教学质量好而吸引家庭条件较好的优秀生源；农村公办学校特别是乡村小规模学校不仅师资水平较差，而且生源也较差，其校内课后服务也不到位，在乡村小规模学校上学的学生家庭都是既无人租房陪读又没有钱搭老师或上民办学校，相当比例学生没有享受完整的3年学前教育，在乡村学校任教的教师都不愿将自己的子女放在自己任教的学校就读。因此，多数居民有择校压力，要为择校付出了沉重的经济代价：近几年报名就读民办学校的学生很多，需要摇号才能进入；进公办小学也因不招收低年级寄宿生而需要租房陪读或搭老师。

（三）振兴县中政策VS优质生源外流

振兴县中政策的目标是缩小县域内高中（特别是普高）与县域外优质高中的差距，给县域内学生提供同等的上好大学机会，让县域内优质高中生源自愿留在县内。

适当扩大普通高中特别是公办高中的招生规模，满足学生特别是贫困家庭学生上普通高中的需求，是振兴县中的重要举措。2019—2023年，P县普通高中的招生人数由2379人增长到3207名，增长34.8%，初中毕业生升普高的比例由46.84%提高到60%，公办普高招生比例提高到67.26%，民办普高全部普惠化，与公办普高相差不大；T县普高招生人数由1290人提高到1580人，增长22.48%，初中毕业生升普高的比例由54.84%提高到61%，但公办普高招生比例基本上没有提高，仍只有63.29%，而且民办普高收费仍是公办普高的10倍左右，每生每学年需缴纳各种费用4万元左右。

提升县域内普通高中的质量，满足县域内学生上好高中的需求，是县中振兴的重要内容。P县提升县中质量的主要举措有：严禁县外普高招生，确保优质生源不外流；为公办普高引进优质教师出台专门的支持政策，特别优秀的本科毕业生年薪可达到60万元；设立专门的高中教育教学质量奖，自2019年起每年1200万元。T县提升县中质量的主要举措是：逐渐缩小县外普高的招生规模，尽可能不让优质生源外流；引进优质民办高中，计划2024年秋季开始招生。

从人民群众对高中教育的满意度来看，P县远远高于T县。其表现是，P县的优秀初中生都在本县公办高中就读，初中生上普高的需求基本能满足，不会因家庭原因而读不起普高，读职高的基本上是自愿，因为P县职高升大学比率超过95%；T县优秀学生都想方设法转到县外，T县最好高中的教师也要想方设法将有希望考上好大学的子女转到县外就读。从高考成绩特别是考上好大学的比例来看，P县不仅远远高于T县，而且远远高于浙江省平均水平，T县在享受高考招生优惠政策后仍远低于浙江省平均水平。自2021年以来，P县普高每年超过浙江省C9线（高考实考生的前2%）、特控线（高考实考生的前20%）、一段线（高考实考生的前60%）的比例分别为2.5%—3%、28%—33%、65%—70%，每年都有3-5名学生被北大清华录取，而且公办普高的高考成绩远远超过民办普高，全县高考成绩前200名基本上是公办普高的考生；其职业高中通过各种渠道升入大学的比例也很高，2023年为95%，毕业后直接就业也较受欢迎。T县高中自1992年以来没有考入北大清华的；自2021年以来包括大学定向生每年达到浙江省C9线、特控线分别不到1%、18%，而且民办普高上好大学的比例多于公办普高，2023年T县高考前15名中民办普高占11名。

P县由于普高基本能满足县域内户籍人口的需求，收费低且高考成绩好，因此，高中的优质生源基本上没有外流的；T县由于县域内公办普高不如民办普高，县域内民办普高不如县域外的优质民办普高，因此，高中的优质生源仍在想方设法外流。

四、基础教育普惠均衡优质的县际差异及其成因

公平的教育应是学生的发展主要由自己决定而不是由家庭决定，应是促进阶层流动和社会平等的动力而不是固化阶层的壁垒和促进阶层分化的催化剂。县域教育公平主要体现在县域基础教育普惠、均衡、优质发展的程度，即是否缩小了县域内幼儿园、小学、初中、高中教育教学质量的校（园）际（含校内班际）差异，能否给不同家庭条件的学生提供基本公平的上学机会，能否给不同学校（含同一学校的不同班级）的学生提供公平的发展机会；能否在发展机会上缩小本县与大城市或教育发达县的差距。而考察县域基础教育普惠均衡优质发展的程度最直观指标是，适龄儿童免费或低费就近上幼儿园和小学（简称幼小）的比率，就读中学面临的择校（含想方设法到县外就读）压力的大小，在农村学校任教的教师是否将适龄的子女放在本校就读。

县域基础教育普惠均衡优质发展程度的衡量指标还有高考成绩和户籍人口在校生比例：县域基础教育质量与高考成绩、户籍人口在校生比例正相关。高考成绩是县域基础教育质量的最直观标准，近几年虽因强调素质教育、批判应试教育而不被县以上领导在正式场合认可，但县乡干部和普通群众仍然认可。县域基础教育普惠均衡优质发展得好，不仅会吸引户籍人口在本县上学（含幼儿园，下同），而且会吸引非本县户籍人口来本县上学。因为我国各县公办学校招生都是优先满足户籍人口的需求、在有空余学位的情况下才满足常住人口的需求；学龄儿童在上学面临户籍地学校和常住地学校选择时，都是首选户籍地学校，只有户籍地教育质量不如常住地时，才选择常住地。

从第三部分的描述和分析来看，2021年以来，P县基本上没有择校的焦虑也不存在择校的代价：既不会在县域内择校择班，也不会在县际择校（即想方设法转到县外的好学校）；不仅高考成绩好于浙江省平均水平，而且户籍人口中的在园幼儿数、义务教育在校生数、高中在校生数的比例均远高于浙江省、全国平均水平（见表1）。P县在常住人口城镇化率远低于浙江省、全国平均水平（参见表1）的情况下，各学段在校生占户籍人口的比例均高于浙江省、全国平均水平，说明县域教育普惠均衡优质发展政策促进了教育质量的提高，其县域教育水平已经不低于城市教育水平。因为我国存在明显的教育资源特别是优质教育资源向城市集中的趋势，很多人到城市都是为了优质教育，教育城镇化已成为城镇化的重要动力。P县作为山地多且不靠海、不靠大城市的县，在近几年能吸引大量的人口，教育优质均衡且普惠是其重要原因。P县确立以优质教育招商引资留才的战略，确实收到了实效。

而T县直到2023年择校压力和择校代价依然巨大。报名参加县内民办小学和民办初中招生摇号的人数是实际录取数的2倍，在初二学年统考结束后转学到县外民办学校的有100多人，到民办学校就读每生每年比到公办学校就读需要多支付3万元。而且，偏远农村的儿童就读乡镇公办幼小需要租房陪读或搭老师，租房陪读、搭老师每年每生要比就近就读公办幼小分别多支付1万元、近2万元。T县高考成绩远低于浙江省平均水平，各学段在校生占户籍人口的比例均远低于浙江省、全国平均水平（参见表1）。这说明T县基础教育的不均衡、低质量导致了巨大的择校压力，已经使T县大量适龄儿童转到县外就读。这也印证了T县“要上清北，必须从小学就转学县外”的说法。

P县与T县在县域基础教育发展方面出现这么大的差异，其原因是多方面的，下面主要从县域内部因素、市级政策两个方面分析。

（一）公办幼小的布局、公办中学的质量、教育文化：基础教育县际差异的县域因素

前面分析表明，就县域基础教育普惠、均衡、优质的程度而言，P县远远高于T县。要分析其形成的原因，必须多方面入手。

首先分析经济因素。因为教育的发展与投入有关，经济发展水平高（GDP总量）的县理应有更多的财政投入教育。P县的人均GDP是T县的1.5倍（参见表1），按户籍人口平均的对教育的财政投入，P县确实高于T县；但按基础教育（含幼儿园、义务教育、高中）学生数、专任教师数平均的教育财政支出，T县高于P县；而且各个学段的专任教师与学生的比（简称师生比）均是T县高于P县（见表2）。相对于P县，T县的财政收入低，但财政支出高，主要是T县是欠发达县，财政支出的主要来源是转移支付。这说明，对于欠发达县来说，县级教育的财政投入即经济因素并不是县域教育发展最重要的影响因素。

表2 2022年P县和T县教育财政投入与师生比

那么，为何师均、生均教育财政投入、师生比都较高的T县租房陪读、搭老师、读高价民办学校的现象较普遍？从第三部分的分析可以看出，学前教育阶段租房陪读和搭教师较普遍，主要原因是T县偏远农村离幼儿园较远且幼儿园不招收全托生；小学阶段租房陪读、搭老师、读高价民办学校较多，主要原因是T县的公办小学不招收寄宿生而民办学校招收全托生；初中和高中阶段读高价民办学校（包括转到县外就读高价民办学校）的较多，主要原因是公办中学教育教学质量差。这说明基础教育的普惠、均衡、优质可能主要与公办幼小（含普惠性民办幼小）的布局、公办中学的教育教学质量有关。

T县有许多生源严重不足的公办幼小，但租房陪读、搭老师、读高价民办学校的现象仍很严重，其原因是其公办幼小的布局不能适应县域的人口分布和人口年龄、学历结构（参见表3）。T县是国家重点生态功能区，限制工业发展，青壮年（父代）大多外出（含到县城）打工或经商，在家照看小孩的大多是老年人（祖代），这些留守老人大多只有小学以下学历，根本承担不了公办幼小因每天放学早、每周要放两天假而导致的家庭教育责任——在校外即家庭培养学习生活习惯和辅导学业；人口密度小，居民点小、多、散，偏远居民点离乡镇幼小较远且没有公交车，其儿童上学必须由家人接送，但留守的祖父母大多没有机动车也不会开车，每天步行需4小时以上，在接送过程中还存在安全问题特别是在暴雨天道路被毁和冰冻天道路被冻的情况下。因此，在乡镇公办幼小（含普惠性民办幼小）不能招收全托生的情况下，留守儿童特别是偏远农村的留守儿童只能租房陪读或“搭老师”或上能招收全托生的民办学校，而且其选择秩序是能招收全托生的民办学校、“搭老师”、租房陪读，与择校的经济成本正相关。总之，公办幼小的布局特别是招收全托生公办幼小的布局不能适应县域人口分布特征和人口年龄学历结构，是县域幼小发展不均衡和学前教育及小学教育阶段择校压力大的重要原因。

表3 第七次人口普查时的人口密度、常住人口的年龄结构与学历结构

T县读高价民办中学（包括转到县外就读高价民办学校）多，与其公办中学教育教学质量明显不如民办中学有关。而T县公办中学教育教学质量不如民办中学，与T县允许民办中学高收费和不划片招生有重要关系：收费高，可以高薪聘请优秀老师，给老师更多的奖金激励，在师资配备上相对于公办学校有优势；收费高加不划片招生，可以通过奖学金吸引特别优秀的学生。民办中学的师资力量强、生源好当然教育教学质量好，民办中学教育教学质量好又为其高收费创造了条件，形成正向激励。但民办中学的高收费却排除了大多数普通家庭的学生，因为T县大多数普通家庭难以承受每学年每生4万多元的学费支出，而能获得民办中学奖学金的学生比例极少。大多数学生因家庭原因而丧失了公平教育机会，从而学习潜力难以充分发挥；公办学校特别是小规模乡村学校的老师也因生源流失而容易失去成就感，从而难以安心钻研教学。而且，高收费的民办学校以营利为目的，只注重应试教育和少数成绩好的学生，不注重全体学生的全面发展，也不利于教育教学质量的整体提高。因此，允许民办学校高收费和不按学区招生，是公办学校教育教学质量不如民办学校、县域整体教育质量下降的重要原因。

T县只注重应试教育，P县更注重全面发展，还与县域教育文化有关。P县素有“文化之邦”“书画之乡”“诗词之乡”等美誉，每个学校都重视美育和体育，县教育局经常举办中小学体育文艺活动，还开展了全体师生参加的大阅读和大书写活动。T县素以“状元之乡”自称，非常重视应试教育。全县19个乡镇成立21个民间教育基金，实现乡镇全覆盖，累计募集奖教奖学基金总额超7000万元，每年发放奖教奖学金超过400万元，其发放依据均是学年统考成绩（含中考成绩），乡镇初中毕业班教师最高可获得超过10万元的奖励。有的村或宗族还成立了奖学基金会，如G村王氏基金会有近300万元，考上清华北大的可奖10万元，考上国一流专业的可奖5万元，考上一般本科的奖1.2万元，考上重点中学（含民办初中）的奖1000元。学校的音乐、美术、技术等非统考课经常被统考课占用，教师评优晋升职称也主要看统考成绩。总的来说，T县重视统考成绩的应试教育文化加剧了教育竞争，导致家庭、教师、学生都急功近利，不注重潜能的开发，从而整体教育质量下降。这也是T县自1992年以来县内高中生考不上北大清华但每年都有T县户籍学生在县外考上北大清华的重要原因。

（二）中考政策：基础教育县际差异的市级政策因素

T县高中的优质生源大量流向县外民办高中，P县高中的优质生源基本上留在县内高中，与两县所在地级市W市、J市的高中招生政策有关。自2018年浙江省实施高中阶段学校考试招生制度改革以来，J市就没有核准过普通高中跨县招生，也不准市区的高中到市辖县招生，并要求市内各县优质示范普通高中学校分配比例从2018级学生开始不低于60%且逐年提高：2023年达到75%，计划2024年达到95%，分配名额以初中毕业生人数为主要依据按比例分配到初中学校，向农村初中倾斜。而W市直到2023年还允许市内民办普通高中经所属县和生源县教育行政部门协商同意跨县招生，其中T县2023年被县外民办高中录取的就有55名，均是T县中考前100名；仍只要求各县公办优质普通高中分配生比例不得低于60%。

J市与W市在普通高中跨县招生和分配生比例等政策上存在如上所说的差异，其主要原因是，两个市基础教育发展的均衡状况和政策导向有明显不同。

J市基础教育县际之间和县域内学校间的差距都较小，每个县最好的公办普高（统称县一中）近几年高考都有考入清华、北大的，能够让县域内人民群众产生本县基础教育并不差的感觉；民办普高不仅占比小，而且大多比公办普高差，在J市民众印象中有可能超过最差县一中的民办普高只有T市外国语学校，但只招收外语特长生，且近几年招生为360人左右。J市在基础教育发展的政策导向方面，很重视均衡、普惠，并通过大力发展公办教育和政府购买民办学校的学位来实现均衡、普惠。2021年，J市先后成为“全国基础教育综合改革实验区”（全国有12个，浙江省唯一入选地市）、浙江省首个“双减”试点市。为了促进基础教育的均衡和普惠，J市在全省率先研发入学入园报名系统“入学通”，义务教育段真正实现“公民同招”，高中段率先实现“公民同招、普职同招”，实现了公平招生、阳光招生；在全市范围启动实施了“三百工程”，计划到2026年，总投资约650亿元，新（迁）建大中小学校114所，新（迁）建公办幼儿园项目117所，改（扩）建中小学校项目105所，新增公办中小学（幼儿园）学位约22万个；通过规范民办幼儿园、民办学校和政府购买学位降低民办幼儿园、民办学校的收费标准。为了“双减”，J市有过半县（市、区）的“双减”组长由县（市区）委书记担任，并将建好学校教育主阵地、规范整治校外培训机构等情况进行量化打分纳入各地的考核，每个月的进度和排名情况报给当地党政“一把手”；成立校外培训机构“双减”监督组，邀请了公安、市场监管和消防等部门联合执法，聘请退休人员、法律顾问、教育工作者等志愿者担任“24小时全天候”行风监督员，24小时接听群众举报电话，不分时段地明察暗访；研发“双减通”应用平台，涵盖学校作业管理、课后服务管理、校外培训管理、家校协同管理等四大功能板块。义务教育的“双减”工作有力促进了基础教育的普惠，从而促进了基础教育的均衡。J市基础教育发展的均衡，也促进了基础教育的优质，人民群众对教育的满意度大幅提高。

W市基础教育县际和校际差距都较大，所辖5县3市中，有2个县和1个市近20年没有考入清华、北大的学生；民办普高不仅占比大，而且大多比公办普高好，所辖8县（市）中有5个县（市）的最好普高是民办的。W市在基础教育发展的政策导向方面，更重视升学率，也没有要求民办学校提供普惠教育（即通过政府购买学位降低收费标准），而且有默许民办学校通过高收费和抢夺优质生源来满足人民群众对优质教育的需求和提高升学率的倾向。据说，W市教育局在2022年高考成绩较好（有多人进入全省总分前十和成为单科第一）时曾计划在2024年开始逐渐提高优质普高分配生的比例，但2023年W市高考成绩差（没人进入全省总分前十），市教育局受到市领导批评。因此，市教育局放弃了提高普高分配生的比例的计划，在2024年高中招生仍给民办普高提前跨县抢夺优质生源留了政策空间；也没有严厉禁止初中分重点班和普通班、校外培训机构或老师周末补课。W市基础教育阶段的民办学校高收费、抢夺优质生源、分重点班和普通班，加大了择校的压力，损害了学生的身心健康：很多初中生有严重的抑郁症，时有自杀行为发生。

五、县域基础教育的普惠、均衡、优质政策如何促进教育公平？

P县和T县的案例表明，县域教育公平既指县域内每所幼儿园、小学、初中的设备配置、师资水平、生源质量等基本均衡，每个儿童都有就近上学（含幼儿园）的权利和基本公平的教育机会，其享受高质量教育的权利不会因家庭贫困或居住偏远而丧失；又指县内教育质量与县外教育质量基本相同，在整体上不会因在县内就读而降低全面发展特别是上好大学的概率。促进县域教育公平，必须实施推动学前教育普及普惠发展、义务教育普惠均衡发展、高中教育多样特色优质发展的政策，必须通过补短、减负、提效，缩小县域内幼儿园之间的差别和中小学的校际差别并提升幼儿园和中小学的整体教育质量，必须完善市级基础教育政策特别是高中招生政策、国家的大学招生政策，必须根据县域的资源禀赋调整基础教育发展战略并充分发挥农村基层组织的作用。

推动县域基础教育普惠均衡优质发展，应将普及普惠放在首位并贯穿于学前教育、义务教育、高中教育三个阶段，学前教育和小学低年级教育应更注重普及，小学高年级和初中教育应更注重均衡，高中教育应更注重优质。县域基础教育的普及普惠就是县域内的每个儿童都能免费或低费上学（含幼儿园，下同）且能在校内完成学业，不会因家庭贫困或居住偏远而不能上幼儿园，也不会因家庭贫困而不能上好学校或进校外辅导班而影响学业完成；不允许县域内民办幼儿园和民办学校因高收费而拒收家庭贫困的儿童、只招收较富裕且重视教育的家庭的儿童，从而导致优质生源向高收费的民办学校集中。将普及普惠放在首位，是因为县域基础教育的普及普惠是县域内幼儿园和中小学校保证生源质量基本相同的前提，生源质量基本相同是教育均衡的重要内容；只有县域内基础教育均衡发展，才能促进县域内学校（含幼儿园，下同）之间、同学之间、教师之间平等合作、公平竞争，才能激发每个学生的发展潜力和每个教师的教育热情，从而促进县域基础教育的优质发展。学前教育和小学低年级教育应更注重普及，是因为留守儿童和偏远农村儿童上幼儿园和小学低年级面临特殊困难；小学高年级和初中教育应更注重均衡，是因为小学高年级和初中的校际差距较明显，容易导致择校热，只有设备配置、师资力量、生源质量都均衡，才能消除择校热和促进教育优质；高中教育应更注重优质，是因为只有县内高中（特别是普高）优质，才能避免县内优质生源，而且严禁县内优质生源外流是避免县中塌陷的重要抓手，而严禁县内优质生源外流需要改革高中招生制度和大学招生制度。总之，县域基础教育的普惠、均衡、优质是递进的（参见图1）。

图1 县域基础教育普惠、均衡、优质的逻辑图

（一）学前教育、义务教育、高中教育都应立足于普及普惠，学前教育和小学低年级应更注重普及

县域基础教育各阶段都应立足于普及普惠，就是各个阶段都要既提供足够的学位满足县内所有适龄儿童的上幼儿园和中小学的需求；又要通过政府购买民办学校（含民办幼儿园，下同）的学位降低民办学位的收费标准，让所有的民办学校提供普惠教育；还要为留守儿童和偏远农村儿童提供寄宿服务或接送服务，并通过校内课后服务让所有儿童都能在校内完成作业。

学前教育和小学低年级应更注重普及，是因为这一学段的儿童寄宿或接送面临特殊困难：多数普惠型幼儿园和小学不愿提供寄宿服务，留守儿童或偏远农村儿童走读很困难只能选择租房陪读或“搭老师”或休学。幼儿园和小学低年级不愿提供寄宿服务，既有安全因素，又有身心健康因素。但笔者观察在校寄宿的幼儿和低年级小学生发现，留守儿童和偏远农村低年级小学生在校住宿，由学校进行封闭管理（每天统一起床、吃饭、睡觉、上课、作业、娱乐、游戏），其自理能力更强、睡眠时间更充足（因节省了上下学的通勤时间）、良好的作息时间和学习习惯更易养成、营养更均衡和身体健康更有保障；家长也可安心外出打工，家庭收入增加。但幼儿和小学一、二年级在校住宿确实容易导致儿童的个性和童心被压制，让部分不爱交流的同学更加自闭。就整体而言，相对于无家人管教或家人管教无方的走读生，在校住宿生的优势更明显一些，在校住宿是方便留守儿童和偏僻农村儿童上幼儿园和小学并确保教育质量的有效举措。提供寄宿服务的幼儿园和学校如果配备足够的有爱心的生活老师，老师经常找学生交心谈心，经常组织学生开展集体性娱乐活动，并关注儿童的个性，可进一步降低小学生在校住宿的不利影响，彰显在校住宿的优势。

（二）小学高年级和初中应更注重均衡，均衡是县域内各个学校的设备配置、教师力量、生源质量没有明显差异

小学高年级和初中应更注重均衡，就是县域内各个小学高年级、初中年级的教育质量的校际和班际差异应逐步缩小，要特别注重缩小城乡学校差距和公民办学校的差距，各个学校的设备配置、教师力量、生源质量要基本均衡。其中设备配置均衡指生均投入基本相同，乡村小规模学校生均投入应略高；师资力量均衡就是要通过办学集团化、集体教研、教师城乡交流、教师农村生活津贴等措施缩小城乡学校和公民办学校的师资配备差距；生源质量均衡就是所有小学、初中（不分公办和民办）都必须划片招生就近入学和均衡编班，高中段招生“公民同招、普职同招”，逐步提高优质高中分配生的比例。

（三）高中教育应在普及普惠的基础上多样化特色化高质量发展；并通过招生制度的改革支持县中振兴

高中教育的普及普惠，就是增加高中特别是普高学位，为每一个初中毕业生提供免费或低费上高中的机会，并且不强迫普职分流；高中教育的多样化特色化高质量发展，就是普通高中、职业高中都要突出特色和提高质量，逐渐缩小其与城市高中、优质民办高中的差距。为了振兴县中，必须改革招生制度，要严禁县外的普高特别是民办高中来县招生或通过其他途径抢夺优质生源，应适当提高大学定向生的比例，将高校专项计划、国家专项计划、地方专项计划招生数按在校高中生数分配到国家重点生态功能区县、农业主产区县、民族县、边疆县；人口特别少的县（如户籍人口不到10万人）可在县外省内的大中城市开办面向本县招生的普通高中和职业高中。