沈阳的刘老汉在自家地里养羊，用来维持生计，养了十几年了，有一天城管找上门要来没收54只羊还要罚款1080元，说是刘老汉养羊污染环境，刘老汉觉得难以理喻，于是将城管告上了法庭。
（一审：沈阳高新技术产业开发区人民法院，（2019）辽0192行初243号；二审：沈阳市中级人民法院，（2019）辽01行终1110号）
刘老汉在自家地里养羊，被城管作出处罚决定没收54只羊罚款1080元
刘老汉是沈阳市苏家屯区某村的村民。2006年5月17日，刘老汉从本村王某的手里承包了1.5亩的土地，刘老汉没有其他生存技能，一直在这块土地上养羊维持生计。
刘老汉养了十多年养都相安无事，直到2019年1月3日，沈阳市苏家屯区城市管理综合行政执法局（以下简称“苏家屯区城管”）对刘老汉下达了一份《行政处罚决定书》。
以刘老汉在2018年10月20日在苏家屯区水源井边饲养山羊的行为，违反了《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条的规定，决定依据该条例第六十六条的规定，没收刘老汉所饲养的山羊54只，并按照每只20元处以罚款，共计罚款1080元。
《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条及第六十六条的内容具体是什么呢？我们具体来看一下：
《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条，禁止下列有碍环境卫生的行为：……（四）饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜；……
《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第六十六条，违反本条例第三十六条规定，由行政执法部门责令其纠正违法行为，……对饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜的，责令其限期处理或者予以没收，并按照每只（头）处二十元以上五十元以下罚款。
也就是说城管将刘老汉养羊污染了环境，影响了市容，然后将养全部没收，还对其罚款1080元。那好端端的承包地本来就是用于农业生产的，咋还影响市容了呢？原来，刘老汉养羊的集体土地已经划归沈阳市总体规划确定的中心城区范围内，但是还没有实施征收。
土地征收要“先补偿，后搬迁”，虽然涉案集体土地已经划入城市区，但是还没有实施征收，刘老汉自然还有权使用涉案土地。养了十多年的养，突然被下达处罚决定书，没收羊还要罚款，这让本身生活不富裕的刘老汉倍感压力，刘老汉不得不拿起法律武器维权。
刘老汉先是向苏家屯区政府提起行政复议，苏家屯政府作出行政复议决定书，维持了城管作出的行政处罚决定。刘老汉还是不服，向沈阳高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，请求撤销城管作出的行政处罚决定以及苏家屯区政府作出的行政复议决定。
刘老汉不服处罚决定及复议决定，提起行政诉讼维权
刘老汉起诉称：自己从2007年就在这块承包地上养羊，自己养羊是经过街道办、村委会同意的，自己养羊期间，没有任何部门告诉自己承包田附近存在水源井，且在2017年该处水源井已经废除，对自己的处罚没有事实依据；
自己从2007年开始养羊，到2018年已经11年，即使自己的行为违法，已经超过了2年的行政处罚时效，对自己处罚违反程序，滥用职权。
自己是个普通农民，只能靠养羊维持最基本生活，处罚决定会使自己整个家庭陷入无着的境地。
苏家屯区城管答辩称，2018年11月19日，接到中央生态环境保护督查辽宁省工作协调组信访事项交办函，该函称有举报人投诉水源地井边有一养羊专业户，养殖产生污染，且垃圾遍地，无人清理。后来执法人员查证投诉属于实。
刘老汉在水源地饲养山羊54只，养殖土地的性质为农用地，为村集体所有，土地已划为城市规划区，虽然没有完成土地征收，但是在城市范围内，属于实现城市化管理的区域。刘老汉在水源井边饲养山羊的违法事实清楚；
刘老汉养羊应当遵守相关法律法规，考虑刘老汉养羊多年，用来维持生计，所以在执法的时候没有采取强硬方式，而是采取解说、规劝等较为平和的方式，多次引导和劝解，但没有效果。在经过责令改正、处罚告知、听证程序之后作出的《行政处罚决定书》程序合法。
苏家屯区人民政府答辩称，《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。
对于刘老汉的起诉，法院是如何判决的？
一审沈阳高新技术产业开发区人民法院经过审理认为：
《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》适用于本市城市内和其他实行城市化管理地区的市容和环境卫生管理。
刘老汉的养殖土地性质是农业用地，虽然被纳入到城区规划范围内，但还没有实施征收，不应当适用城市市容管理方面的法律处罚。
如果，刘老汉存在污染环境的行为，可通过环境保护法律法规进行指导纠正，坚持处罚与教育相结合，给予其环境治理的机会，而不是直接没收、罚款，造成其无法生计，增添社会不稳定因素。
同时法院指出刘老汉也应积极采取措施减少养殖对周围环境的污染，不能因个人生计问题，影响公共环境利益，否则环保部门部门将依照环保法律法规进行处罚。
综上，一审法院判决撤销了行政处罚决定以及的行政复议决定，苏家屯区城管以及苏家屯区人民政府不服，提起上诉。
二审法院沈阳市中级人民法院经过审理认为：
苏家屯区城管是以刘老汉在水源井边饲养山羊为由对其进行查处。而在水源地附近饲养家畜造成水源污染的行为，应由环保部门进行管理。
刘老汉养羊的土地性质属农业用地，该区域土地后期虽纳入到城区规划范围内，但还没有实施征收，土地还可以利用，苏家屯区城管接到中央生态环境保护督察交办函后没有向管理权的机关移交，而是直接适用城市市容管理方面的法律法规进行处罚，明显不当。
因此，二审法院驳回了苏家屯区城管以及苏家屯区人民政府的上诉。
所以说，行政机关在执法的时候，一方面要看自己有没有处罚的权限，不能超越职权，然后对于处罚要认定事实清楚，程序合法，过罚相当，不能小过重罚，要坚持比例原则，要以对行政相对人侵害最小的方式作出具体的相应行政行为。
