导读
2024年11月30日上午，中国城市规划学会详细规划专业委员会年会在成都市成功举办。会上，北京市城市规划设计研究院总规划师吕海虹作题为《面向高质量发展的北京国土空间详细规划改革深化实践探索》的主题报告。
本文字数：4187字
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作者 |吕海虹 杨贺 王若冰 赵勇健 张晨
北京市城市规划设计研究院总规划师
新总规批复以后，北京在详细规划领域持续开展改革探索，在市规自委的组织下，搭建起详细规划的运行逻辑和技术框架，在资源紧约束条件下通过“流量管控、动态投放”的方式，变一次性指标分解为动态弹性调配，实现建筑规模精准供应。面对高质量发展的新形势、新任务和新挑战，当前还在进一步探索提高空间资源供给能效、创造更多价值、发挥超大城市治理中积极作用的路径和方法，为高质量发展提供新动能、塑造新优势。
01
北京详规编制的发展历程
详细规划作为总体规划落地实施的重要抓手，工作理念和方法与总规的战略导向密切相关。1949年新中国成立以来的七十多年里，北京先后出台了七版城市总体规划。1993、2004、2017年三版总体规划完成获批后，均开展了三轮比较大范围的控规编制工作，在推动总规落地，支撑城市规划建设发展方面发挥了积极作用。在这过程中，详细规划随着时代发展不断地进行迭代升级，具有很强的生命力。
第一轮控规深化落实1993版总规要求，从1995年开始编制，1999年完成获批，覆盖了中心地区324平方公里，深度到地块层面，明确了土地用途管制，构建了20类用地、6项指标、10类高度分档的管控体系。这一轮控规既对城市空间提出了比较明确的功能、规模、形态管控要求，也在当时市场经济体制改革大背景下，形成了可量化的空间资源供给条件，为土地有偿使用政策的施行提供了技术支撑。
第二轮控规深化落实2004版总规要求，规划范围为中心城1086平方公里，建立了片区、街区两级单元。其中，中心地区和10个边缘集团为1-18片区，一绿及二绿部分地区为19-33片区。同时还在1-18片区按照2-3平方公里的规模划分了近300个街区，将人口规模、就业岗位分配到规划的各个片区与街区中，建立了分层级的规划控制体系，并构建了动态维护制度。这一轮规划可以说在快速城镇化过程中进一步厘清了政府和市场的关系、系统和局部的关系。政府在空间形态管控的同时，也更加注重单元层面的系统性，注重保障公共设施、保持社会公平，有效调节适应市场需求变化，保持系统的稳定和可持续发展，保证公平合理的资源分配。
第三轮控规是伴随着2017年新总规获批，以及之后《北京城市副中心控规（街区层面）》和《首都功能核心区控规（街区层面）》获批，在国土空间规划体系改革的大背景下开展的新一轮探索，更强调城市治理现代化和以人民为中心的高质量发展。这轮街区控规的编制范围包括中心城区、新城和特定地区单元，覆盖了22%的市域面积，细分为建设主导、生态复合和战略留白三类街区，并进一步将建设主导街区按照实施率划分为存量更新、优化完善和动态引导三类。在详规层面突出分层传导、街区统筹、刚弹结合，与行政事权匹配建立了有序传导的详细规划传导体系。同时搭建了1个编制工具箱、1个管理政策包、1个“一张图” 数据库的详细规划操作系统，为详细规划运行提供有效支撑。
这三轮控规的编制遵循一定的发展逻辑，在空间上不断塑造城市的同时，也在从自然资源要素规模增长，转向要素结构合理优化和要素质量提升。面对高质量发展的总要求，当前我院还在继续开展控规深化研究工作，在新总规减量提质的总导向下，从研究规模流动、政策支撑和系统治理，进一步向精准配置、统筹协作和数字赋能方面延伸，通过提升要素配置精度、畅通规划实施路径、搭建数智化运行平台，推动规划增效和空间增值，提高城市治理的现代化水平。
02
提升要素配置精度
实现资源精准投放
院里近期在探索街区画像工作，这项工作由市规自委组织，通过市区互动、团队协同、社会共创的方式开展。将城市视作有机生命体，通过大数据分析的方法多维度发掘街区内在生长规律，让资源投放更加精准，更有效益，实现对每一类街区的精准滴灌。
首先针对街区特征要素从规划建设、运营治理和行为体验三个维度（相当于街区的硬件、软装和用户使用三个方面）构建一套标签体系，借助多元社会大数据和治理数据，深度刻画可测度、可感知的空间与人本属性内容，搭建有温度的街区。在三类维度下，进一步构建起1组“基础特征”+7组“认知评价”的标签体系，对街区进行客观数据分析和倾向性认知判断。其中基础特征主要包含：区位、人口、用地、建筑、功能等特征，其他7组认知评价主要从安全韧性、城市治理、公共服务、风貌特色等角度出发，衍生出各维度标签，赋值形成画像的指标底座。最终在统筹政府、社会等百余条数据基础上，结合部、市体检评估指标，构建起街区指数体系，实现街区属性的全维测度。
街区数据维度示意图
通过面向全市千余个街区“客户”，综合标签属性、尺度和数据质量，生成若干具有代表性的客户作为初始中心，经过机器的无监督学习和反复迭代，对客户进行聚类，并对每一类街区进行维度分析。同时选取指征较好的街区，从标签特征进一步分析归因到空间层面，开展定量研究，找出发展的共性规律和特质。
在研究中，我们发现大家公认较好的乐享宜居类街区普遍提供了较为完备的民生保障支撑，公共服务设施 （教育、医疗、养老、文化） 覆盖率超过95%；公共绿地呈现大规模集中绿地与零散小微绿地有机结合，人均超过15平方米；具有便捷的公共交通，轨道站点800米居住人口覆盖率超过80%等等，为居民提供了良好的居住体验。这些空间规律特质，可以有效指导各类街区后续优化完善方向，明确发展策略。
近期院里还在市规自委的组织下进一步研究，如何在机器学习的基础上加强人工分析判读，深化街区聚类研究，开展不同聚类街区的精细画像分析与动态监测，持续跟踪街区规划编制与实施。通过街区画像，推动空间资源供需关系的有效匹配，提升城市治理精细化水平，促进高质量发展；同时，基于多样的使用感受也进一步强化了空间关系与社会、经济关系之间的关联互动，有利于构建街区良性生态，形成编管闭环。
03
畅通规划落地实施最后一公里，
推动共编共建共治共享
规划落地是发挥实效的关键一环，近期重点在平台搭建、政策研究、公众参与等方面加强了探索与实践。
首先，通过搭建政府、市场、社会等多元主体参与的协商平台，打通规划编制与实施环节。打破部门管理壁垒，推动多部门协同工作。例如在滨河空间一体化规划中，通过规划引领并协同水务、园林、交通、城管等多部门，组织多专业技术团队，衔接属地街道、责师、公众和市场主体，共同参与“总体谋划、实施规划和项目策划”全周期治理，统筹蓝线、绿线、红线，形成“水-绿-路-地-房”一体化的详细设计方案。
协作平台示意图
其次，在统筹平台的基础上应建立起一套议事规则，只有共同研究、共同发力，才能破解实施中的难点、堵点问题。例如构建一套以属地需求核心的街区更新议事机制，在这个机制的引导和帮助下，推动设施落地实施。
第三，在规划实施中还有大量的政策创新需要去先行先试。例如公共服务设施兼容便民商业问题、学校体育场地和设施开放共享问题、医养结合共享照护床位权属问题等都涉及非常具体的实施操作细节，需要多部门出台同向政策才能合力完成。我们也学习到各地有很多好的经验做法，比如针对在绿地中复合文体活动、便民服务等需求，上海探索创新出G0政策、深圳创新G+C政策，都是非常务实有效的政策，可以学习借鉴。规划落地需要有大量的辅助规则作为支撑保障，各部门只有以改革精神向前一步，共同发力，才能推动规划落地见效。
第四，规划实施也是对基层治理效能的考验，需要进一步下沉规划治理场域，营造一群人、一种习惯，才能推动在地规划的长效可持续发展。北京自2019年开始全面推动社区责任规划师制度，助力提升基层治理能力现代化水平。目前全市签约三百余个责师团队，各团队在为街道做专业技术咨询的同时，也与在地居民开展积极互动，例如与居民共同绘制社区认知地图，精准找到社区的痛点问题，解决方案讨论等等。通过激发居民的主体意识，建立利益协调机制，推动规划顺畅落地。
04
搭建数智化运行平台
提升规划生产力
数字技术是机遇也是挑战，在规划领域如何借助新技术提高生产力水平，提升工作质量是当前面对的一项重要课题。近期我们尝试通过打造一套先进的操作系统，提高工作效率。匹配新详规体系与编管方式，构建详细规划包含“数据库标准、数据底座图层、‘一张图’运行平台”的数字化操作系统，提高规划治理的信息化、数字化、智能化水平。
一是梳理详规层级与专项规划的数据逻辑，制定街区控规和街区指引的数据库标准，衔接整合政务、普查、社会数据等多元数据，逐步建立分析监测的数据底座。
二是建立规划“一张图”的控规运行监督系统，形成规划查询、成果质检、实施监测、规划评估、数据库运行维护五大模块，提供模型管理、数据管理、运维管理等数字支撑功能。对编制进展监测和实施进程进行监测；研发控规图则自动生成操作插件，提高工作效率和正确性；匹配支撑控规审查流程，实现对数据库的离线质量检查。形成一套数字技术赋能的规划编制、实施、保障、监督的闭环操作系统。
街区控规运行监督系统界面模块
（北规院数字技术规划中心负责研发）
三是借助机器学习和算力优势，实现对控规关键指标、实施进展和空间特征的动态监测。不仅对人地房、实施率、空间资源等“基本空间指数”进行监测，同时也对三大设施和人居环境等“主要人居指数”进行监测，回应民众关切问题，促进城市内涵活力的提升。
数字技术可以走的路还很远，不仅可以通过大数据分析更加深刻地认识城市，通过自主学习和场景模拟预判未来，通过生产资料的变革和发展提升规划水平；同时也可以通过改进规划技术工具，提高劳动效率，解放生产力。智慧时代的到来赋予了一种可能：即数字孪生城市的出现，可以在不用付出真实代价的情境下推演多种发展路径，从而在更多的选择中找到最优解，以降低决策性风险。不过也要认识到城市是一个非常复杂的巨系统，决定算法的价值判断在不同维度、不同时间、不同场景下并不唯一，偶然性、多元性、容错性也是城市韧性和生命力的重要指征。因此，如何科学地运用好数字技术，将会是我们今后很长时期都需要思考的命题。
05
结 语
详细规划是推动总规落地实施的重要抓手，发挥着上下有效传导，横向高效统合的关键作用。面对高质量发展的新要求，需要努力突破工作范式，以改革精神向前一步，在规则设计、机制保障、新技术应用等方面探索创新，完成从要素规模驱动向效率驱动和创新驱动的转变，加强统筹协作，推动高效链接、互动反馈与系统集成，促进社会经济发展，提升城市治理效能。
*本文已经专家审阅
供稿单位：中国城市规划学会详细规划专业委员会
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