非常荣幸受文胜教授邀请来谈到这次活动，2007年我在湖南省社科院参加工作时，文胜教授是社科院“三农”团队里的“带头大哥”，也就是我们学科带头人。这使我想起了金庸小说《天龙八部》里面的带头大哥玄慈方丈（在江湖上德高望重，玩笑话）。今天也没准备，跟大家分享几个观点。因为我的工作经历缘故，也就是在思想和行动间穿梭，我在社科院工作了9年，是专职从事经济学研究和智库工作，又在县市基层工作了8年。刚才参加会议的有些领导可能行政工作经历比我时间长久，在座各位教授可能学术研究经历又比我深远。但换个视角来看，可能我的研究职称比一些领导要高一点，但是我基层工作经历又比在座学者教授们的要丰富一点。
今天借这个机会，我主要和大家分享四个方面观点：一是关于农民收入，二是关于城乡二元制度，三是关于县域发展的陷阱，四是农业的多功能及价值实现。
一是关于农民收入及结构。
10多年前，我做关于城乡二元经济结构相关研究时，那时候农民的收入结构与今天的收入结构相比较发生了一些变化。大家知道农民的收入构成主要有四部分：农业生产的家庭经营性收入、外出务工的工资性收入、转移性收入、财产性收入。那个时候的家庭经营收入跟工资性收入基本是5：5的水平。刚才农业厅的副厅长讲到目前农民的外出务工的工资性收入已占到了70～80%，说明农民的收入和他们所经营的产业、从事的行业以及身份已经完全不匹配、不对称了。这说明我们的城乡关系、城乡经济结构进入了非常严重的割裂和撕裂的阶段。这背后涉及到常住人口城镇化和户籍人口城镇化、农业人力资源开发和谁来种地等系列问题。为了解决这些问题，中央部署了城乡融合发展战略和以县城为核心的新型城镇化战略。然而，从当前这种割裂的城乡经济社会结构来看，我们仅仅靠脱贫攻坚的帮扶和乡村振兴的政策支持可能无法从根本上解决城乡融合的问题，而是需要从更高阶的制度层面来解决问题。
为了更好理解当前农民收入结构，我们可以了解一下大部分中西部县的财政收入情况。湖南作为人口规模较大的中部省，是中央财政转移致富最多的省份之一。我经常拿相当于全国经济总量万分之一体量的县做比较。例如，中部地区大多数人口30-50万人的县，县域GDP是100多个亿，而全国是130万亿，这类县的财政支出大概在30亿左右，全国是30万亿，相当于万分之一的样子。但是中西部地区绝大多数县一级的自有财力，地方收入大概是2-5个亿。2023年，全国县域GDP低于200亿元的县数量为1298个，这些县大多数人均GDP低于4万元，地方财政收入不到10亿元，就连广东省现有57县市中有27个地方财政收入不到10亿元。在当前土地财政不可持续的情况下，这些县保工资、保民生、保运转的财政支出90%要依赖中央的财政转移支付。当然，这些转移支付也是拿得心安理得的。我为什么说转移支付可以拿得心安理得呢？因为到目前为止，中国农民工的数量还有2.9亿人，湖南也有近两千万人在沿海地区服务于新型工业化，服务于城市化，但是他们的社保、子女的教育、医疗保障都在户籍所在地农村，这级的负担是由县一级财政承担的。我们现在处于社会结构、经济结构二元分割的时期。经过脱贫攻坚和乡村振兴政策支持，看起来现在农村居民收入增长速度要高于城镇居民的增长速度，所以城乡收入的比是不断缩小，但是二元结构系数是不断扩大的。我最近做了一个测算，比较农业和二三产业生产效率的二元结构系数大概是5～8倍的样子，但是我们城乡居民收入的比已经小于2了。
二是关于城乡二元制度。
刚才我讲了城乡融合发展要从根本上解决问题要从制度设计层面发力。然而，我们国家一直实施的是优先工业化、城镇化的发展战略，整个制度设置对农村和农民是非常不利的。我的个人观点是，纯粹的帮扶政策很难从根本上解决贫困的问题。关于贫困问题的研究，在经济学、社会学、政治学领域，有很多经典著作和理论。刚才文胜院长书里面也引用了这两本著作，一是阿马迪亚.森《贫困与饥饿》，他是2008年的诺贝尔经济学获得者，二是班纳吉和迪弗洛的《贫困的本质》，2019年诺贝尔经济学奖获得者，这两本书里面的观点其实都值得我们借鉴。《贫困的本质》中讲到贫困并不是因为缺衣少食。例如，最新的数据显示当今世界上的贫困人口数量增加了，并不是世界上没有足够的食物，美国每年浪费的食物可能达到了30～40%；中国农业大学调查显示，中国一年仅餐饮浪费的蛋白质就高达800万吨，脂肪300万吨，这相当于2亿人一年的口粮。所以贫困的本质并不是没有东西，没有物质，而是这个物质怎么分配，怎么到达需要的人手上。因为制度的问题，因为政治体制的问题，导致了这些物质不能分配到所需要的人手上。按照如今世界上通用的贫困标准，全世界目前还有7亿多贫困人口。自从2014年精准扶贫实施以来，中国花了很大力气，习近平总书记在2021年向全世界宣布我们我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，实现了现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫。但是帮扶政策能不能从根本上解决这个问题呢？刚才大家也讲了，经济一波动，政府的聚焦力一旦漂离，一部分人可能又重新陷入贫困。京东董事长刘强东原来经常讲一个观点，他是1992年考的中国人民大学，那个时候可能有70%的同学是农村人口，今天的中国人民大学可能连10%的农村户口的学生都没有。现在一个在农村受教育成长的孩子要考上985高校的概率越来越低。我们看起来做了很多努力，但是本质上的城乡之间的不平等不均衡还是在加剧。其实我们现在很多制度设置，看起来出发点很好，最后却变成了一种恶的结果。随便举一个例子，普高职高五五分流政策，看起来好像是让一部分中学生尽快进入职业技术专业领域，更加切合新型工业化的人力资源需求。但这个制度事实的结果最后对农村不利，像湖南省如果按照普高职高五五分流，可能农村70%的孩子就要到职中去了。
关于制度政策的问题再举一个例子，前段时间跟我原来共事过退居二线的县委书记聊到这个问题，他们是怀化学院中文系81级的，他们讲到一个81级现象，他们那一届70个学生涌现出了各类拔尖人才，有从事文学创作成为省作协主席的，有从政担任地市政协主席的，还出了几个县委书记。我后来跟他回了一句话，我说你再去查一下2001级，即我们这一代人怀化学院中文系毕业的学生，就没有这种跨越阶层的现象，阶层固化之后跨越阶层的通道越来越艰难了。那个时代大学毕业包分配，他们基本上走上了各个行政岗位或者公职单位，他们通过一步步成长，都能在各自的岗位上比较顺利地成长起来，哪怕是农村出身也有这样的机会。现在的孩子，如果是怀化学院毕业的，靠自己考公比例是很低的。靠自己去当学者，再考研究生，考博士，可能这个通道好一点，没那么固化。现行的制度体系下阶层跨越的通道越来越狭小，对于农村的孩子来说跨越阶层越来越难。这表明很多制度设置的本质上来说，对农业农村和农民也是不利的。最后想通过帮扶这种短暂性的拯救式的方式，可能不能解决根本的问题。
三是关于县域经济发展面临的几大陷阱。
大家知道，亚洲开发银行2007年的报告里面提出了“中等收入陷阱”，说人均GDP到了8000-12000美金的时候，发展可能会陷入困境，不能顺利进入高收入国家行列。特别是对于中国这样一个大区域来说，发展不均衡，内陆地区差不多就陷入了这个陷阱中了，大家也可以看到现在的经济状况。
由于中国1800多个县处于不同的发展水平和阶段，经过高速度增长的GDP“锦标赛”，各自所面临的发展陷阱和困境也不一样。中西部大多数县处于“低水平均衡陷阱”阶段，由于“土地财政”不可持续，县级产业开发区等新的替代财源尚未形成，沉重的地方债务让谋发展犹如“带着镣铐跳舞”，这些县无法通过自生动力形成县域经济发展的阶段跃迁。公开披露的贵州独山县2023年财政收入5.18亿元亿，各类债务总额达到400亿元，借贷利息普遍是10%以上。有些县正在经历“中等收入陷阱”，拉美国家在人均GDP达到7000-12000美金的中等收入阶段，由于各种因素导致经济增长动力不足，纷纷陷入经济停滞或增长缓慢的状态。我国一些县市曾经一度凭借资源禀赋和区位优势获得经济快速增长，这些年由于资源枯竭、人力资源缺、社会不平等加剧、经济结构单一、创新能力不足等导致县域经济增长停滞或放缓。有些县还在经历“斯蒂格利茨怪圈”，在国际资金循环中，新兴市场国家以高成本从发达国家引进资金，然后再以低收益的形式将资金回流到发达国家，形成一种得不偿失的资本流动怪圈现象。过去10年，大多数中西部县域银行存贷比长期低于50%，这意味着县市居民以极低的利息把前存入银行，而县域发展所需的政府投资和社会投资需要以较高的利息借出来。由于县级政府平台公司由于缺乏抵押物，很长一段时间以年化利率高于10%的私募、信托、融资租赁等“非标”金融产品还本付息。这也是地方隐性债务形成的重要原因。总之，当前县域经济一个共同的特征是：背负着沉重的地方债务谋求快速发展，犹如“带着镣铐跳舞”；“以地谋财”不可持续后的县级财政早已入不敷出，依靠“寅吃卯粮”勉强维持“三保”（保工资、保民生、保运中）。
四是关于农业的多功能性及价值实现。
我们说农业是国民经济的基础，它不仅保障国家粮食安全，拥有经济功能，还有社会功能和生态功能。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》正式采用了农业多功能性提法。1996年世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言和行动计划》中明确提出将考虑农业的多功能特点，促进农业和乡村可持续发展。
农业多功能农业的社会、政治、文化和生态等功能的最大作用特点就是公共性，对全社会产生作用。农业作为国民经济经济基础，更多体现其外部性和公共性，外部性是农业功能的基本特征；内部性和专用性功能只占农业总功能的一小部分。农业的多种功能并没有在市场上得到价值实现，也就是说农业除了提供农产品的基本功能外，在调节生态、传承文化、维持稳定等功能方面，表现为效用的外部性或公共性，个人和市场主体并没有为其支付价格。例如，种植粮食比较效益低导致农民中粮积极性不高，而人口大国确保国家粮食安全地方政府必须压实粮食播种面积的责任，这一现实矛盾一直是农民基于收益最大化的两难选择，也是地方政府非农化非粮化整治的难题。我经常用地一个比方，到目前为止，我们的粮食还是一块多钱一斤，随便一瓶矿泉水都卖到两块钱一瓶了，这就是农业的多功能没有实现。所以说，非粮化整治背景下提高种粮比较效益的模式创新，是摆在我们面前的一个重大课题。现在，国家发改委正在推动生态产品价值实现的试点，这也是实现农业多功能价值的有效方式。现代很多地方在创新农林产品生态价值实现模式，但是真正要这个机制实现，让老百姓拿到收入的方式还是非常有限的。还有社会功能，我经常讲发展农村集体经济不是单纯的一项农村经济，农村集体经济还具有民生功能和治理功能，农村集体经济发展就不能简单算经济账，那么它的民生功能和治理功能怎么实现，还需要继续探索和创新。
这些年无论是脱贫攻坚期间还是现在的乡村振兴，农业和农村投入的资金并不少，湖南省每年乡村振兴和脱贫攻坚有效衔接的财政资金大概是在300-500个亿的样子，每个县也是2-3个亿不等。但是高标准农田建设也好，农田水利建设也好，都是以招投标项目化的形式落地，最后中间很大一笔资金是被各级施工方拿走了，真正落到实地改造的工程是很少的，当地老百姓得的实惠也是很少的。最近几年国家发改委加大了“以工代赈”项目实施力度，在改造农业生产和农村生活条件方面发挥了很好的作用，也能够有效促进当地农民增收。今后，农业农村的项目实施可以考虑怎样更好的实现农业多功能价值和促进农村集体经济发展方面。
作者系怀化开放大学校长、研究员，本文系作者于2024年12月8日在推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接研究研讨会暨陈文胜教授《中国乡村现代演进》新书发布会上的讲话，根据录音整理
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