对于美国而言，伊朗问题并不是单纯的伊朗核问题，而是指1979年伊朗伊斯兰革命以来双方围绕意识形态、社会制度、地缘政治尤其是伊朗核问题在政治、外交、军事、安全等领域的全面对抗、斗争和博弈。因此，美国长期奉行对伊朗的遏制政策，而2003年伊朗核危机出现后双方的矛盾对抗更为尖锐，伊核危机更是成为全球性的安全危机，小布什政府更是因此加大了对伊朗进行遏制、围堵和制裁的力度。
直到奥巴马时期，美国才出于中东战略收缩的需要谋求通过接触和谈判解决伊朗问题。但其经历艰苦谈判签署的伊核协议却被特朗普断然否定。在拜登任内，美国虽然重启了伊核协议维也纳会谈，但由于美伊双方存在严重分歧，最终未能实现美国重返伊核协议。新一轮巴以冲突爆发后，伊核协议谈判完全陷入了停滞。因此，对于曾经断然退出伊核协议并对伊朗进行“极限施压”（maximum pressure）的特朗普来说，其伊朗政策无疑是中东政策的重中之重。
当地时间2025年2月1日，伊朗德黑兰，伊朗伊斯兰革命胜利46周年将至，伊朗总统佩泽希齐扬（左）和伊朗已故领袖霍梅尼的曾孙艾哈迈德·霍梅尼（右）在霍梅尼陵墓缅怀祈祷。 视觉中国 图
一、命运多舛的伊核协议
奥巴马致力于通过中东战略收缩配合“亚太再平衡”战略，并确立了以缓和对话、战略抽身为主基调的中东政策，其具体内容是以推进巴以、伊核、叙利亚三大和谈为中心，在其他中东事务上“适度撤出”，对中东乱局相对超脱，对中东政策缺乏主动性，不愿参与战斗行动，避免大规模战略投入，以更好配合其“亚太再平衡”战略的推进。在此背景下，接触和谈判成为奥巴马政府对伊政策的选择，其具体原因主要包括：一是对伊朗的各种制裁措施均未达到预期目标；二是美国谋求“由内部攻破堡垒”的努力付之东流；三是美国在中东地区孤立伊朗的政策收效甚微；四是在伊核问题上，美国的打压政策和联合国的制裁未能迫使伊朗弃核，相反，伊朗的核发展进程不断加速。
针对伊朗核问题，奥巴马采取了“制裁+谈判”的双轨制，企图促使伊朗重回谈判。伊核问题六国（联合国安理会五大常任理事国和德国）与伊朗经过艰苦谈判，分别于2013年11月、2015年4月达成“临时协议”和“框架协议”，要求伊朗放弃约2/3的离心机，在15年内不进行超过3.67%的铀浓缩活动；联合国及美欧取消对伊朗的制裁。2015年7月，《联合全面行动计划》（学界多简称伊核协议）最终达成，包括伊朗行动计划、结束制裁及核查等方面的详细规定。2016年1月，国际原子能机构证实伊朗完成执行《联合全面行动计划》必要准备步骤，美国、欧盟、日本随即宣布解除对伊朗相关制裁。
特朗普对奥巴马的伊朗政策强烈不满，并且把遏制伊朗作为美国中东政策的首要内容，通过塑造伊朗威胁，推动以色列与“温和阿拉伯国家”组建对抗伊朗的联盟，更是成为美国中东政策的主要抓手。2017年10月，美国政府专门发布《特朗普总统对伊朗的新战略》，该战略明确指出伊朗长期坚持输出革命意识形态，对国际体系构成了巨大破坏，而伊核协议的达成则为这一意识形态的输出与传播提供了条件。2017年的美国《国家安全战略》称伊朗为“流氓国家”，强调“伊朗政权在全世界支持恐怖主义，正在发展更先进的导弹，且有潜力恢复发展能够威胁美国和伙伴的核武器。”
特朗普多次指责伊核协议是“史上最糟糕的协议之一”。曾任美国国家安全事务助理的博尔顿曾分析认为，伊核协议“构思拙劣，谈判和起草糟糕透顶，完全对伊朗有利：既无强制力也无法验证，在有效期和覆盖领域上也不充分”，而且未对伊朗的导弹项目进行限制，而解除对伊朗的经济制裁，使伊朗获得了支持地区激进反美力量的大量资金。
因此，特朗普将遏制和拖垮伊朗作为中东政策主要目标及解决中东诸问题的症结所在。2017年10月，特朗普拒绝承认伊朗履行伊核协议，并宣布制裁伊朗伊斯兰革命卫队。2018年5月8日，特朗普政府决定美国退出伊核协议，并且执行对伊朗的“极限施压”政策。
时任美国国务卿蓬佩奥于2018年5月向伊朗提出了12条新要求，其内容主要包括：向国际原子能机构报告所有与核计划相关的军事方面的情况，永久、可核查地放弃其核计划；停止所有铀浓缩行为，包括关闭重水反应堆；允许国际原子能机构无条件进入其境内所有相关地点；停止扩散弹道导弹、停止发射或发展核导系统；释放所有被扣押的美国公民；停止支持中东“恐怖组织”；尊重伊拉克政府的主权；停止对胡塞武装的军事支持；从叙利亚全境撤出所有受伊朗指挥的军事力量；停止对阿富汗以及该地区的塔利班和其他“恐怖分子”的支持；停止伊斯兰革命卫队下属的“圣城军”对世界各地“恐怖分子”的支持；停止威胁邻国的行为等。
在退出伊核协议后，美国对伊朗进行了全面制裁，导致伊朗的石油出口从2018年高峰时的300万桶锐减到2019年7月时的不足50万桶。
总之，“在伊朗问题上，特朗普的第一个任期是由他的‘极限施压’运动定义的，因为他退出了奥巴马时代与伊朗的核协议，并试图通过加强制裁和消灭伊斯兰革命卫队圣城旅指挥官卡西姆·苏莱曼尼来削弱该政权。” 而伊朗则以暂停履行伊核协议义务，加快铀浓缩进程，来对抗美国的“极限施压”政策。
在拜登执政期间，美国寻求重返伊核协议，而伊朗也有解除制裁以改善发展环境、摆脱经济困境，参与地区经济合作的诉求。从2021年4月到2022年3月，伊核协议框架内相关国家在维也纳举行多次会谈，但由于美伊双方存在严重分歧，最终未能实现美国重返伊核协议。2022年3月以来，受俄乌冲突和巴以冲突的影响，伊核协议谈判完全陷入停滞。
当地时间2025年2月1日，伊朗，伊朗海军试射新型巡航导弹。 视觉中国 图
二、特朗普第二任期的伊朗政策：极限施压抑或政治交易
当地时间2月4日，特朗普签署了一项旨在恢复对伊朗“极限施压”政策的指令。但特朗普也表示，愿意会见伊朗领导人，并努力说服伊朗放弃发展核武器的努力。
展望特朗普第二任期的伊朗政策，美国在重启对伊朗“极限施压”政策的同时也不排除与伊朗进行接触甚至达成协议的可能性。
首先，特朗普目前重启对伊朗“极限施压”政策是意料中事。
在去年总统大选过程中，特朗普就不断批评拜登政府对伊朗的妥协使伊朗获得了大量资金，同时谴责伊朗在整个地区破坏稳定的行动，强调美国应该阻止伊朗获得核武器。特朗普第二任期的副总统万斯甚至表示，他支持以色列对伊朗核设施采取行动。在特朗普和万斯看来，正是由于伊核协议未能限制伊朗发展导弹和支持地区代理人的活动，才导致伊朗领导的“抵抗轴心”与以色列的全面冲突，并破坏了地区稳定。
因此，美国战略界和国际舆论均认为特朗普将重启对伊朗的“极限施压”政策。在特朗普第一个任期担任五角大楼中东事务高级官员的米克·马尔罗伊（Mick Mulroy）非常肯定地指出：“如果说他打算对哪个国家、哪个被认定的主要对手采取强硬态度的话，那就是伊朗。”一位前白宫官员也指出：“我认为制裁会卷土重来，还会有更多举措，无论是在外交上还是在金融上，他们都会试图孤立伊朗。”
布鲁金斯学会外交政策项目主任苏珊娜·马洛尼（Suzanne Maloney）认为，“即将上任的特朗普国家安全团队承诺再次加大对德黑兰的经济压力。”另有评论指出，“未来四年可能是（伊朗）伊斯兰共和国自1979年成立以来面临的最大考验，德黑兰将受到特朗普的审查，这很可能导致他在上一届总统任期内施加的‘极限施压’运动卷土重来。”
其次，特朗普政府存在与伊朗进行接触甚至达成新的伊核协议的可能。
第一，特朗普和伊朗均有达成新的伊核协议的诉求，分歧在于协议的内容，美国寄望一劳永逸地解决包括地缘政治和伊核问题在内的全部伊朗问题，而伊朗的诉求是重回2015年的伊核协议，或以该协议为基础进行谈判。
特朗普并非完全反对与伊朗达成协议，他试图达成的是对伊朗核开发进行足够限制、使伊朗不再支持地区代理人的协议。特朗普多次强调美国与伊朗达成新协议的可能性，他一再表示他可以在短时间内与伊朗达成协议，甚至可能将伊朗纳入与以色列的“亚伯拉罕协议”。特朗普在接受采访时表示，他对伊朗及其人民表示“尊重”，强调他们“非常聪明”，是“伟大的谈判者”和“伟大的商人”，“我们必须达成协议”。
美国华盛顿特区中东研究所高级研究员布莱恩·卡图利斯（Brian Katulis）表示，特朗普第二任期对伊朗采取强硬和接触政策可能性是各占50%，“他要么轰炸德黑兰，要么飞往德黑兰与最高领袖会面以达成一项重大协议”。
国际危机组织高级顾问阿里·瓦埃兹（Ali Vaez）认为，特朗普精于交易的商人性格促使他寻求与伊朗进行交易。
伊朗同样有与华盛顿重启核谈判的强烈诉求。有机构在2024年9月21日至10月3日就伊朗外交政策对伊朗公众进行了民意调查，结果显示61%的伊朗人支持与“西方”接触进而达成核协议，只有20%的人认为伊朗不应该达成协议；67%的人支持与美国关系正常化，只有25%的人反对与美国关系正常化。
2024年10月26日，伊朗首都德黑兰街头。新华社记者 沙达提 摄
第二，中东形势变化以及美国在中东的战略收缩政策，使美国对伊朗的“极限施压”不具可持续性。
近几年来，中东形势的深刻变化弱化了美国对伊朗“极限施压”政策的基础。在特朗普第一任期内，利用沙特等阿拉伯国家、以色列与伊朗的矛盾构建反伊朗联盟是美国对伊“极限施压”政策的重要抓手。但是，在拜登任期内，中东地区出现了国际关系缓和潮，其中尤其以2023年沙特与伊朗复交最为引人注目。
苏珊娜·马洛尼认为，在特朗普的第一任期内，伊朗与其邻国特别是海湾国家之间的对抗关系要强得多，但现在已经发生重要变化，“我们看到的是沙特阿拉伯和德黑兰之间真正建立一种和解的努力”。因此，沙特等阿拉伯国家与伊朗复交改善了伊朗的地区外交空间，使美国孤立和遏制伊朗的难度加大。
从根本上说，美伊对抗是伊朗问题的核心，双方的相互敌意、对抗和冲突是伊朗问题的根源，双方只有实现彻底和解，才能摆脱冲突的恶性循环。从新一轮巴以冲突中以色列与伊朗及其领导的“抵抗轴心”之间的冲突来看，美伊长期对抗是伊朗支持“抵抗轴心”反美、反以的深刻根源，也是伊朗对抗“极限施压”的特殊途径。尽管伊朗和“抵抗轴心”在新一轮巴以冲突中遭到重创，但也对美国在中东的战略收缩构成了极大的掣肘和牵制，同时也使美国在巴以问题和伊朗问题两大中心议题上陷入顾此失彼的深刻困境。
历史表明，美国在没有能力和意愿发动对伊朗战争的情况下，任何强制和渗透的手段都无法迫使伊朗屈服。尽管特朗普以特立独行和独断专行著称，但他无法改变美国伊朗政策的困局，通过接触和谈判达成协议是美伊双方的惟一出路。
总之，特朗普的中东政策将在美国利益第一的原则下具有交易性、强制性的特点：交易性将突出体现在其在任何议题上的政策都将从成本和收益出发，使美国成为绝对的获益者；强制性将突出体现在其将广泛运用威慑、讹诈、制裁甚至有限军事打击等手段强力推行其打击地区敌手的政策。但是，由于中东形势剧烈变动与美国减少战略投入之间存在根本矛盾，特别是由于美国在中东领导力和国际形象严重下降，美国中东战略存在缺乏系统性和道义性的根本缺陷，以及地区国家战略自主增强，特朗普的中东政策无疑也将面临严峻的挑战。
（本文的主要内容来自刘中民：《从特朗普到特朗普：美国中东政策的主要议题及其前景》，《思想理论战线》，2025年第1期）
“中东睿评”是上海外国语大学中东研究所刘中民教授的专栏，坚持现实性、理论性、基础性相结合，以历史和理论的纵深回应现实问题。
