导读
2024年9月7-9日，2024中国城市规划年会在合肥举办。在“城市更新：让城市更美丽”专题会议上，中国城市规划学会城市更新分会副主任委员、深圳市城市规划设计研究院常务副院长、技术总监黄卫东作题为《新时期城市更新制度演进与地方适应性创新探索》的特邀主题报告。
本文字数：6057字
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黄卫东
中国城市规划学会城市更新分会副主任委员、深圳市城市规划设计研究院常务副院长、技术总监
2020年以来，中央层面基于多年政策储备，加快发力推进城市更新，指导意见逐步覆盖居住、产业、生态、文化、社区治理等多个细分领域。各地方政府经过前面多年的探索，通过推动城市更新工作取得了收储土地、改善产业、民生和环境的进展，也初步取得了在规划、政策和管理等方面的城市更新制度进步。但基于这些进展和进步，当前地方层面也面临新的困惑与困难：首先是资金的困难，项目投资从何来，又能否为各方取得持续收益？再者是实操层面的困惑，原来一些地方的做法是否都要转向全国统一？不同类型指引的工作要求、配套政策之间如何协调？
为此，如何从整体上理解中央的政策要求，把握地方的适宜性探索空间，实现央地协同下可持续的城市更新制度建构，已经成为大家面临的迫切议题。本报告将结合国家、地方的不同视角，对城市更新中的央地协同进行梳理，并根据我们在深圳的地方性实践和服务国家部委的城市更新相关工作和思考，来谈谈如何走向央地协同的可持续更新。
#1
脉络：大国治理视角下的制度演进
1.1 发达国家城市治理中“央地分工”的一般规律
首先，我们要对照一些其他国家的情况，理解中国这样的大国在制度建构上的挑战和思路。城镇化早于中国的发达国家，城市治理中的“央地分工”已经基本稳定和清晰。
德国城市治理中的“央地分工”
德国的城市更新有较为典型的中央立法和统筹，而地方负责制定计划、规划与配套政策法规。由于采用大陆法系，德国联邦层面1987年颁布的“联邦建设法典”作为主干法，直接规定了城市更新的战略目标和重点方向、各主体权利义务、政府资助和项目审查规则等内容，为全国各级、各地建立了稳定的制度框架。而地方层面对实施层面有主要的权限，包括制定项目计划、规划，以及规定用途管制、资金使用等项目实施层面政策细则。央、地一头一尾为主，中间层面主要是配套资金、监督审查下层政府的公共资金使用。
英国城市治理中的“央地分工”
相比较而言，英国的中央政策法规更分散，更新发展权也更加下沉，激励企业和社区主导项目的申报与实施。英国采用海洋法系，全国层面的立法并非主干法-配套法的结构，平行法律之间的争议采用高法判例的形式解决。再加上2010年以后中央为了加强干预刺激更新实施，各阶段执政党累计制定并有效的城市更新资助政策达20余种。由于体系过于庞杂，中央和地方都认为难以实施和评估，目前已经将简化政策列入改革议程。
日本城市治理中的“央地分工”
日本作为东亚后发国家，综合了先发国家的制度特点, 尝试在中央立法的稳定性和地方执行的灵活性之间保持平衡。中央政府对不同类型城市更新分别进行立法，但向下级法令有较稳定的主次传导关系，并着重对公共项目提供资金。各级地方政府可以根据实际情况，细化配套地方法令，进而授权实施主体编制市街地再开发事业/详细计划，并开展城市更新。
发达国家城市治理中的“央地分工”模式
总结其中共性：中央政府可通过推动立法来规定城市更新各主体的权利义务，以及通过制定政策来提出战略性方向和资源支持；地方政府则保留了制定计划、规划和政策细则，以及统筹各类主体和资源来实施城市更新的权限。可见，城市更新在全球都是高度政策性和在地化的治理工作，央地两层级的政府尤为重要，既要求地方积极主动创新探索，也要求中央框架具有稳定性和兼容性。
1.2 中国城市更新制度建构的特殊前提与演进历程
当前我国城市更新在全国层面尚无专门立法，相关制度还在改革探索期，因为我们的情况可能更加复杂。
2023年全国各地区人均GDP（元）
大国复杂性，是探讨中国城市更新制度建构的基本前提。我国的人口、经济、领土总规模均居于全球前列，有着较大的国家体量。同时，国家内部的区域发展不平衡、城市发展阶段差异、城乡土地产权复杂性、政府行政层级等因素，都会加大政策制定、执行和反馈的难度。
各国城镇化水平数据
来源：基于ourworldindata.org，增加了中国2022现状和2030年新型城镇化预测数据
再从时间维度看，快速城镇化，又成为探讨中国城市更新制度建构的历史前提。中国城镇化率从30%到66.2%只用了40年，当前我国城镇化已整体进入降速、提质的阶段；其中一些城市和地区早在2000年以后就进入存量建设时期，各地的发展阶段和步调差异较大。这要求国家和社会在较短时间内完成从局部实践到整体制度构建的各项准备。
在这两大前提下，我国过去二十年在央地互动中渐进式地推进了城市更新制度的建构。
首先是局部试点。国家自2000年起支持了以长三角地区、北方地区以及珠三角地区等三个区域为代表的战略性试点，分别探索科学发展观下的城乡统筹更新、资源枯竭型城市的转型和棚户区改造，以及围绕土地瑕疵产权处置与市场化更新机制的“三旧”改造。通过中央放权，从典型地方、典型问题入手，开展创新探索，为全国存量发展快速积累样本经验。
然后是政策校验。经过5-10年的地方实践，中央开始对地方的可行经验进行校验、整合与推广，将地区实践转化为按更新对象、更新目标分类的政策经验，并且由中央政府发文，开展包括棚改、老旧小区改造、低效用地再开发、城市双修等各类探索。
再到当前，央地协同进入新阶段。进入“十四五”时期，实施城市更新行动被写入顶层政策文件，首次在全国尺度形成了涵盖老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等各类存量片区功能的综合性政策概念。在这个顶层纲领之下，央地协同进入了新的阶段，也是我国中央指导地方开展城市更新探索最密集、最系统的一个阶段。
我们认为，新时期城市更新制度建构的关键在于平衡好全国的“统筹”与地方的“差异”。2024年7月党的二十届三中全会的《决定》文件已经指出全国发展格局的结构性转变：我们的人口从原本几乎同时涌入所有城市，以后逐渐变成集中到一部分活力更强的城市，产业布局也将根据比较优势重新配置，进而带来土地指标、财政资源的重新配置。因此，要构建可持续的城市更新制度，就必须妥善处理好大国治理中的地区差异和多元路径问题。
#2
多元：我国地方实践中的经验互鉴
我国城市更新地方适应性创新探索的两个参照系
基于前面的脉络梳理和国际比较，我们认为观察、整理地方这些年各类城市更新探索取得的经验尤为重要，是新时期制度建设应该尊重的现实基础。在我国当前的制度语境下，城市更新地方适应性创新探索有两个参照系：一是纵向整合落实国家国土空间规划制度和城市更新的一系列行动指引，二是横向吸收借鉴全国各地区经验，并结合本地实际开展适应性探索。
为此，可以用实践项目的四种基本类型来归纳各种中央指引和地方探索：政府投资为主的公益性项目、鼓励社会投资与政府财政补贴差额的准公益项目、以社会投资为主的经营性项目，以及综合以上几种类型的混合性项目。既有的城市更新政策都可以侧重到其中一类或几类；而对一个完整的城市有机体来说，既需要厘清各类项目的边界，匹配合适的主体和模式；也需要跨类协同，整体统筹推动城市更新。以下我们举例看看，对同样一类问题，各地有哪些不同的解法。
我国央地多元探索的四种基本项目类型
分类参考：《政府投资条例》《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》
2.1 公益性项目：突出政府统筹能力
1）深圳茅洲河治理与燕罗整街统筹——政府统筹多种政策的大片区更新
茅洲河流域位于深圳和东莞交界，属于比较典型的快速城镇化区域，有大量违规占地建设的低效工业占据生态空间。由于涉及公共利益和大范围的用地重构，市区两级政府整合了土地整备、城市更新等多种政策工具，在36km2的燕罗街道范围内统筹改造，不仅实现近1km2生态廊道复绿，也形成北产南城、临水而居的用地格局，也储备了12km2科技产业的发展用地。
2）江西浮梁县艺术赋能乡村振兴—— “大地艺术节”模式的共创运营
江西浮梁县人口仅28万人，历史与生态资源优渥，但交通不便、经济落后。当地政府通过引入国际“大地艺术节”模式打造浮梁IP，坚持“运营前置”思维，开创性地提出“乡创特派员制度”制度，通过遴选掌握乡村创新发展理念的社会力量，联合协助村集体合作成立运营实体，同时推进文旅产业和乡村振兴工作。
2.2 准公益性项目：建立长效的公私合作关系
1）深圳后海体育中心——公共设施的可持续BOT模式
深圳2011年为承办大运会建设深圳后海体育中心，在规划之初引入华润集团，其结合后续使用来考虑场馆的设计建设，并负责把场馆同周边的城区一同建设和运营起来；这使公众获得了高质量的公共服务，项目自身也取得了客观的运营收益。
2）十堰“幸福顾家”旧工业宿舍区改造——政、企、民多方共建
像湖北十堰这样300万左右的大城市，在中国是更普遍的：早期建设的工人新村住宅面临物质老化、人口老龄化、配套缺乏等问题。自2023年起，该项目采用了向上争取一点+运营企业投入一点+社会化融资一点+受益居民出资一点的“四个一点”模式，提升老旧住区空间环境和生活质量，实现资产的保值增值；此外，运营公司在保证7%利润率前提下，预计每年可使用96万元利润反哺片区。
2.3 经营性项目：鼓励自主更新与长效经营
1）深圳、石狮两地的旧工业区功能转变——工改商灵活使用的政策探索
上世纪90年代初，深圳核心区制造业外迁，华强北地区面临工业转商业的产业用途转型。1994年政府组织编制《上步片区调整规划》，允许工业厂房补缴1-5年地价后实行功能转变，并由政府投资改善环境配套，造就了“中国电子第一街”。最近福建石狮市（县级市）也在根据当地实际的产业转型需求，为当地制定产业和空间更新政策，将低效工业厂房盘活转型跨境电商。政策的初衷就是响应和激活市场主体的能动性。
2）深圳南头古城城中村有机更新——分阶段、多模式的有机更新
包括现在各地大力推进的城中村改造，其实完全可以切换到一种自主更新、长效经营的模式。南头古城原本是深圳的一个城中村，整体复杂性较高，因而采取了分阶段、多模式的有机更新方法。在更新改造阶段，政府主要负责基础设施改造的资金投入，市场主体万科公司负责进行规划、设计、施工整体代建；在一期运营阶段，引入市场主体与村集体股份公司、地方国企三方合资成立运营公司，进行“十字主街”的运营和活化；到了二期，我们观察到很好的现象，更多的村民、商户、民非组织自主加入到了更新的进程中来，实现共建共治共享。
2.4 混合性项目：制度引领下的多元主体协作
来源：《深圳市低效用地盘整及非核心功能用地调整规划》（征求意见稿）
深圳低效用地盘整及非核心功能用地调整——中央试点下的政策整合创新
在全市摸底并形成10类广义的低效用地，并把每一类低效用地衔接到适用的实施路径上去。在项目开展过程中，如遇到难以通过既有政策走通的情况，则针对性地进行政策的创新探索，从而让各种资源共同参与到城市更新中来。
综上，我国不同的城市地区的地方适应性创新实践持续涌现，当下的关键既不是“一刀切”，也不是“各自为政”，而是要求地方积极探索创新与中央宏观政策指引形成良性互动，基于各地已经充分实践检验的经验，在制度建设中平衡好共性与差异。
#3
方向：央地协同的可持续更新
3.1 深圳央地协同的可持续更新
这里以深圳为例，是因为央地协同的主题实际上贯穿了深圳城市更新实践和制度的发展历程。90年代，深圳积极在原特区内探索市场运作的城中村、旧工业区改造更新，但因缺乏依据和共识，走通的只是个案。2009年后，在部省合作“三旧”改造试点政策框架下，深圳快速围绕《城市更新办法》、城市更新单元构建制度规则，终于打通一套可行的城市更新路径。2016年起，深圳“十三五”规划对发展模式进行检讨和完善，持续探索更加高质量、可持续的城市更新政策规则和实践模式，又正好契合了2018年以来中央高质量发展、建设中国特色社会主义先行示范区的新使命。
可见，深圳较早面临存量发展诉求，应对不同发展阶段的城市问题和挑战，积极、持续地进行城市更新制度探索；而中央部省合作“三旧”改造试点框架，以及新时期中央赋予先行示范区定位和各类政策指引，又在关键节点上推动和支持了深圳进行制度创新迭代，迈向更加高质量、可持续的城市更新。
跨越不同的发展阶段和政策阶段，深圳的地方探索沉淀了四个基本制度经验，对全国不同地区有一定的借鉴价值。
深圳城市更新规划体系示意图
规划引领方面，深圳形成了一套整合国土空间规划法定性与五年发展规划实施性的更新规划体系。通过编制各类中长期专项规划落实中央各类行动指引，并对接市国空总规要求；通过发改部门与更新主管部门共同编制的城市更新五年规划来协调各部门、各层级政府的更新整备行动安排；最后以标准单元和规划实施方案两层次详细规划，保障规划刚弹有度，可管控、可实施。
深圳城市更新“市统筹、区实施”的垂直架构
行政协同方面，深圳根据城市发展各阶段实际需求，调整行政架构。当前深圳的城市建设已进入成熟稳定阶段，因此2024年以来把“用地内部的城市更新”和“涉及大范围用地调整的土地整备”分到了住建、规资两个部门来分管，同时保留了“市统筹、区实施”的垂直架构，让市级各个部门的分条管理在区层面得到整合，实现审批提速提效。
深圳城市更新政策层次的设计
政策法规层面，深圳从实践总结经验，搭建坚实的法治依据和有效的操作规程。从2009年的“更新办法”，到2020年的“更新条例”，深圳陆续出台了数百项涵盖法规规章、技术指引、审批流程、项目管理等文件。在对政策层次的设计上，通过金字塔下层以大量动态调整的细则、规程来对接实践，再逐步沉淀出上层较为稳定的地方法规、规章，这样“先探索验证、再谨慎总结”的思路值得全国各地方借鉴。
深圳不同城市更新类型中市场主体的参与阶段不同
市场运作层面，深圳促进政府、市场、社会等多元主体协同融入市场机制。针对不同的项目类型和政策条件，灵活设计市场主体的参与阶段和方式，同时引入国有企业、民营企业、集体经济组织等多种所有制的市场主体协作参与更新，明晰权责利边界，发挥各方优势。此外，资金的使用同样需要市场机制，从增量时期收入与支出核算不透明的土地财政，逐渐转变为长短期资金配合，规范监督程序的现代化投融资体制。
深圳在城市存量治理中形成因地制宜的城市更新制度
综上，深圳以规划引领、行政协同、政策迭代、市场运作的方式回应城市治理中复杂系统和多元主体，运用统筹协调的规划治理思维，在实践中适应性、创造性的解决城市发展中的新问题，逐渐总结出因地制宜的城市更新制度。其他城市和地区未必适宜采取深圳的具体做法，但可以参考其存量治理的过程和制度演进的底层逻辑。
3.2 央地互动和地方探索的新动向
近年来，深规院等技术机构持续服务自然资源部，对全国重点城市的更新制度建设进行跟踪，了解各地的创新进展和难点问题，这是非常有价值的工作。部委能够借助我们的深入调研，实现对不同城镇化阶段以及是否有中央试点政策覆盖情况下，各地城市更新规划、政策、实施差异的准确掌握。面向新时期，我们也从关注“重点城市”到关注“特点城市”，通过城市基本面比较分析，因地制宜借鉴全国各地、各阶段政策工具和实施模式，助力不同城市基于项目实践探索，总结形成具有地方适应性的更新制度创新。
#4
结 语
新时期城市更新制度的央地良性互动
多年来，通过中央政策指引与地方创新探索的良性互动，深圳的城市更新工作有效地激发了市场对资源配置作用，形成了一系列城市高质量、可持续发展的可行经验。这种中央-地方的良性互动关系，对我国新时期城市更新制度完善具有积极的参考价值——一方面要求地方避免“等着中央”的惯性思维，要积极开展适应性的城市更新制度探索创新，推动城市健康可持续发展；另一方面也需要中央部委协同建立稳定的战略指引和资源支持体系，通过不断加强央-地两级的积极互馈，最终推动城市更新治理的深化改革。
供稿单位：中国城市规划学会城市更新分会
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专题会议九：“城市更新：让城市更美丽”｜规划年会
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黄卫东：面向高质量发展的城市更新治理创新
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黄卫东：城市更新在深圳城市治理过程中的实践与思考 | 学术季
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