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导语:
2025年1月14日,美国对外关系委员会(Council on Foreign Relations)专家Elizabeth Economy和Melanie Hart在《外交事务》(Foreign Affairs)杂志发表文章,分析了美国对华经济战略的不足及其应对路径。文章指出,尽管拜登政府通过国内政策(《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》)和国际合作(关键矿产俱乐部)推动了供应链多元化和关键矿产投资,但这些措施的实施速度仍然过于缓慢,无法有效应对中国在全球经济中的扩张和供应链主导地位。
作者认为,美国现有的关税政策只是一个有限的经济工具,无法充分实现降低对中国依赖的目标。因此,美国需要制定更全面的经济和贸易战略,包括通过高标准的多边或双边贸易协议,重塑全球供应链,将关键矿产从中国转移到更安全的盟友和伙伴国家。在应对中国挑战方面,作者建议美国协调盟友采取联合行动,通过投资、贸易协议和供应链多元化降低中国的经济影响力。文章还指出,尽管美国在半导体和关键技术领域的主导地位仍在,但中国正在通过巨额投资试图追赶。因此,美国需要加快政策实施,增强与盟友的协调,以保持竞争优势。
文章最后总结道,美国要在全球经济竞争中占据主动权,必须超越单纯依赖关税的思维方式,通过全面整合经济工具和贸易政策,构建更加安全、韧性强且以盟友为核心的经济体系。这不仅是应对中国挑战的关键,也是美国确保长期经济和国家安全的战略需求。
图源:Foreign Affairs
*本文作者:
Elizabeth Economy,斯坦福大学胡佛研究所(Hoover Institution)的哈格罗夫高级研究员(Hargrove Senior Fellow)兼“美国、中国与世界项目”的联合主任。在2021年至2023年期间,她担任美国商务部的中国事务高级顾问。
Melanie Hart,大西洋理事会(Atlantic Council)“全球中国中心”(Global China Hub)的高级主任。从2021年至2024年,她在美国国务院担任中国事务与经济外交高级顾问。
促进美国经济的强劲增长是新任总统唐纳德·特朗普的首要任务,而应对美中贸易和投资关系中的众多挑战,将是实现这一目标的关键所在。特朗普的诸多言论都聚焦于运用关税手段:通过关税来平衡双边贸易赤字,激励美国跨国企业将供应链迁回国内并减少对“中国制造”的依赖,以及通过关税遏制其他国家响应中国推动全球去美元化的趋势。
然而,关税仅仅是众多可用工具中的一种。为了保护美国的经济实力,并将自身及其盟友的关键供应链从中国的掌控中解放出来,美国必须动用全部工具。在特朗普的第一个任期内,他和他的团队开始着手减少美国及其盟友对中国的经济依赖。继任的拜登政府在此基础上,制定了国内计划并发展了国际伙伴关系,旨在实现美国供应链的多元化,并对关键产业进行投资。
美国当选总统特朗普近日表示,他将创设一个专门负责征收进口关税的“对外税务局”。图源:Wikimedia commons
然而,尽管取得了显著进展,但华盛顿似乎仍在“单手”作战,进展速度依然缓慢。为了减少对中国的依赖,美国及其合作伙伴迫切地需要一整套经济激励措施、公私合作伙伴关系,以及投资和贸易协议。
同时,美国的伙伴们也因对中国日益增长的影响力而感到忧虑,渴望与华盛顿携手合作。如果特朗普能够接受更具野心的经济和贸易政策,他的第二任期将能够推动全球进一步摆脱对中国供应的依赖,从而提振美国经济并增强国家安全。
奠定基础
美国经济是全球最强大的经济体之一。依据澳大利亚洛伊研究所年度发布的《亚洲实力指数》(Asia Power Index),该指数追踪印太地区各国的资源和影响力。 近年来,美国在总体经济实力和未来资源潜力方面已超越中国。此外,美国在总体韧性方面也保持了领先地位,涵盖了内部稳定和能源安全等关键指标。
然而,该指数同样揭示,在“经济关系”这一核心领域,美国的表现并不理想。该领域评估一个国家利用经济相互依赖对贸易和投资伙伴施加影响和杠杆的能力。在这一指标上,美国显著落后于中国。如果美国在亚洲的表现不足,那么相似的情况可能也适用于非洲和南美洲,因为中国已成为这些地区最大的贸易伙伴,并且在投资方面变得越来越重要。
北京的不对称优势揭示了全球经济对中国持续依赖的现实——无论是实际层面还是公众认知。
数十年间,中国庞大的体量和迅猛的发展催生了一种吸引力,促使国家和企业纷纷把握中国所提供的机遇。北京通过一系列产业政策、利用低成本劳动力、知识产权的争议性获取,以及通过贸易和投资壁垒来塑造这些互动,进而推动中国企业成为全球价值链的关键节点。因此,中国企业在投资和推进那些能够驱动未来经济增长和保障经济安全的行业与技术(例如矿业、清洁能源以及信息和通信技术)方面,已经走在了前列。
许多国家和跨国公司认识到自己过度依赖中国,因而正在寻求其他选择。新冠疫情暴露出了过度依赖任何单一供应商(即使是一个仁慈的供应商)的风险;同时,北京已经表明其并不仁慈。各国开始担心中国的经济胁迫可能会减少它们的出口和投资,担忧中国的产能过剩会伤害其国内产业,以及潜在的台海危机可能会导致供应链混乱等问题。
这些国家的共同忧虑为华盛顿带来了机遇,通过重塑全球供应链,可以削弱北京的影响力和谈判筹码,同时提升美国的全球地位,并增强全球经济的韧性。这一战略的早期尝试始于特朗普政府任期的尾声。
2020年5月,美国官员开始与包括台积电、美国的英特尔公司以及韩国的三星公司等半导体巨头进行磋商,探讨如何通过公私合作、税收优惠或补贴贷款等手段,激励这些企业在美国建立尖端制造设施。
拜登政府在这些初步尝试的基础上继续推进,并在两党支持下,于2022年签署了《芯片与科学法案》。该法案迄今为止已向27家公司提供了超过300亿美元的资金支持,并激发了超过4000亿美元的私人投资,用于发展国内的半导体制造业。
2022年8月9日,拜登总统在白宫签署《芯片和科学法案》。图源:Wikimedia Commons
拜登政府还奠定了其他重要的基础。在2021年初,政府颁布了一项行政命令,确立了供应链多元化的优先级,特别强调了关键矿物、半导体、先进电池以及活性药物成分的重要性。 这项命令使得美国在降低对中国的依赖方面,特别是在关键领域,相较于其他国家取得了显著的领先。自该命令发布以来,日本和欧盟也相继宣布了各自的经济安全战略,将增强供应链的韧性作为核心关注点。
类似于《芯片与科学法案》,2022年颁布的《通胀削减法案》同样引发了一场向高端领域攀升的竞争。众多公司为了利用制造激励措施和清洁能源补贴,纷纷开始多元化其制造供应链。在该法案推行的前两年,电池、电动汽车、可再生能源以及核能领域的投资总额已超过2150亿美元。
法案中对电动汽车生产税收抵免的获取设定了严格的本地内容要求:关键材料的50%必须源自美国或与美国签订自由贸易协定的国家;到2027年,这一比例将提升至80%。这种对国内支出的重视构成了美国战略的核心,向市场传递了一个明确的信号,即通过非中国商品也能实现盈利,并且有助于将先进制造业的工作岗位重新带回美国。
供应链与半导体
拜登政府巧妙地利用了其他国家对于“降低风险”的渴望,营造了一股向心力,将盟友和伙伴吸引至新的、更为安全且具有弹性的供应链体系中。
其中,关键矿产领域成为了一个焦点。在这个领域,中国占据了全球产量的大约三分之二,尤其在石墨供应方面几乎形成了垄断。石墨是生产电动汽车电池不可或缺的原料。中国不时地利用对这些供应链的控制权,向其他国家施加压力,切断它们急需的供应。
2023年,中国政府实施了新的出口管制政策,限制了石墨以及西方高度依赖的其他矿物——镓和锗的出口。这些限制措施无疑发出了一个明确的警告信号。
要减少北京的影响力,唯一的途径是向全球市场引入新的供应源。这需要巨额资金的投入,用于开发矿山以及建设将原材料转化为最终产品的加工设施。 为应对这一挑战,华盛顿于2022年启动了“矿产安全伙伴关系”(MSP),旨在投资于可持续的关键矿物供应链。该伙伴关系目前涵盖了14个国家(包括澳大利亚、加拿大、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、印度、意大利、日本、挪威、韩国、瑞典、英国和美国)以及欧盟。
该组织还与那些生产矿产的国家如阿根廷、刚果民主共和国和赞比亚合作,这些国家同样对过度依赖中国感到担忧。 合作国家不希望仅依赖中国作为其关键矿物的供应来源,而生产国家也不希望仅依赖中国的投资。双方都在寻求供应链的多元化。 在成立两年后,这一项目已经开始对市场产生影响。2023年5月,MSP宣布了一项重要协议,比利时精炼公司Umicore与刚果民主共和国的矿物加工公司STL达成协议,将新的锗供应引入市场。
2023年9月,MSP宣布韩国钢铁制造商浦项制铁(POSCO)将与澳大利亚的Black Rock Mining合作,在坦桑尼亚开发一座石墨矿。通过这些跨国的公私合作伙伴关系,美国及其伙伴能够与中国供应商竞争,增强所有参与国家——包括生产国——的市场韧性。
2024年,美国国务卿安东尼·布林肯等参加矿产安全伙伴关系 (MSP) 论坛。
华盛顿在MSP以外的领域也取得了一些进展。美国国防部与非中国供应商签订了协议,旨在通过为矿山和加工厂提供收入保障,以强化替代供应链。这些协议为阿拉斯加的石墨项目、加拿大的石墨和钴项目以及澳大利亚的石墨矿等项目提供了支持。 在格陵兰,华盛顿与北京正争夺世界上最大的稀土矿床的开发权。最终,欧洲锂业有限公司的美国子公司Critical Metals Corp成功获得了Tanbreez稀土矿的控股权,而一家由中国投资的竞争对手未能获得开发邻近矿床的许可证。
目前,美国及其在东亚和欧洲的盟友在全球半导体产业中占据着主导地位。但是,预计在未来十五年内,中国将投资超过1500亿美元,以超越领先的芯片设计和制造企业,并试图主导这一供应链。因此,美国及其盟友必须巩固他们的领导地位,否则半导体产业可能会重蹈通信设备、太阳能电池、电动汽车、关键矿物以及其他已被中国控制并产生影响的行业的覆辙。
随着《芯片与科学法案》的实施,部分工作已经开始推进。国内半导体制造业的扩展要求新工厂必须获得不受中国控制的上游生产投入和下游加工能力。为此,该法案为美国国务院提供了5亿美元资金,用于智能国际投资,以支持这些关键供应链环节。
下游加工投资是首批启动的项目之一。在美国高端晶圆制造线生产的芯片出厂后,其测试、封装和组装将在劳动力成本较低的国家进行。这种分工模式有助于降低成本,同时确保国内生产岗位的保留。美国政府已经向那些能够迅速开展这些流程的国家提供资金支持。
例如,哥斯达黎加迅速采取了行动。美国正与经济合作与发展组织(OECD)合作,协助哥斯达黎加政府改善当地的监管环境,以吸引私人投资。
此外,亚利桑那州立大学(其半导体项目处于领先地位)将利用国务院的资金来培训哥斯达黎加的工人。英特尔公司最近也宣布了在该国的新投资计划。美国的投资范围还不止于此:国务院正在向美洲和亚洲的多个国家提供资金支持,这些国家包括印度、印度尼西亚、墨西哥、巴拿马、菲律宾和越南。
这种由美国主导的半导体供应链所提供的“上车通道”,为参与国家带来了在一定程度上忽视北京要求的灵活性。2023年8月,哥斯达黎加颁布了新的网络安全法规,禁止“未经信任的供应商”参与其电信网络建设。(中国公司华为成为该禁令的目标,随后华为对哥斯达黎加政府提起诉讼。)通过接入美国的半导体供应链,哥斯达黎加政府可能更有信心应对来自北京的潜在压力。
对于其他美国盟友而言,这类资助计划为高科技、以美国为中心的经济增长路径提供了可能。与此形成鲜明对比的是,以中国为中心的低附加值选项显然缺乏吸引力,因此这些国家正纷纷加入美国的计划。
新协议的出现
拜登政府于2022年5月推出的“印太经济繁荣框架”(IPEF)旨在将供应链的多元化提升至区域层面。2024年初,美国及其框架下的其他13个成员国(澳大利亚、文莱、斐济、印度、印度尼西亚、日本、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、韩国、泰国和越南)开始实施一项协议。
该协议设立了一个供应链委员会,负责协调政策并制定新措施;一个危机应对网络,用于共同识别和应对供应链中的漏洞;以及一个劳工权利咨询委员会,旨在维护劳动力的利益。
委员会计划集中精力于三个关键竞争力领域:半导体、化学品以及关键矿物,特别是那些用于制造电动汽车电池的矿物。 该框架的目标是为本地区的绿色经济领域注入活力并吸引投资。2023年6月,新加坡成功举办了IPEF清洁经济投资论坛,吸引了150家企业和投资者参与,确定了总计230亿美元的可持续基础设施优先项目。
美国企业,包括亚马逊云服务、Bloom Energy、谷歌和I Squared Capital,也宣布将在该地区的清洁能源和信息通信技术项目上投资数十亿美元。此外,美国还与澳大利亚、日本和韩国共同创建了一个投资基金,旨在支持印度的可再生能源平台,以及印尼和越南的项目。 在印太地区及其他地区,美国国际开发金融公司(DFC)——这是特朗普政府时期成立的一个美国机构——正致力于为进入由中国主导行业的美国和外国企业提供融资。
例如,DFC投资了5500万美元用于开发巴西的镍和钴矿,以及5000万美元在南非建设一个稀土加工设施。这些项目有助于减少中国对关键矿物的市场垄断。此外,一项5000万美元的信用担保(日本方面也提供了5000万美元资金)使得澳大利亚公司Telstra能够击败一家中国国有企业,成功收购太平洋岛屿的电信资产。
DFC还资助了希腊的一家公司,该公司赢得了靠近雅典的一个造船厂的竞标权,以及土耳其的一家公司,该公司将扩建并运营塞拉利昂的弗里敦国际机场。这些交易都避免了潜在的中国投资。中国远洋运输集团曾表示有兴趣投资希腊的造船厂;而塞拉利昂则取消了与北京的一项贷款协议,该协议原本将资助一项更昂贵的机场项目。
此外,DFC还提供了5亿美元贷款,支持印度的一个太阳能项目,该项目采用了新技术来生产无需中国多晶硅的太阳能电池。通过这些项目,美国正在积极创造替代选择,以减少对中国的依赖。
缺失的环节
通过实施供应链多元化策略和进行有针对性的基础设施投资,美国及其盟友和伙伴的经济风险已经实现了切实且可度量的降低。供应链正在经历变革,新的项目正在启动之中。然而,这些进展仍然缓慢、耗时且成本高昂。
鉴于目标是确保美国以及全球供应链的安全性,并减少中国对美国及其伙伴的经济影响力,华盛顿不应忽视其最强大的经济工具之一:贸易政策。
长期以来,拜登政府视贸易协议为政治上的“雷区”。然而,单凭《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》所提供的直接激励措施,不足以彻底重塑供应链。若全球市场现状导致中国商品比其他国家的商品更具竞争力,那么单纯的补贴和其他直接激励措施将显得力不从心。这些措施或许能激发企业建设新的矿山和制造工厂,但企业仍需寻觅其产品的买家。这是一个棘手的问题,特别是在中国商品持续保持价格优势的情况下——更何况北京方面还可能进一步下调价格。
随着中国政府持续对国内制造业和海外投资提供补贴,并签署新的贸易协议以进一步降低与中国进行贸易的成本——相较于与美国及其伙伴的成本——北京将不断削弱华盛顿所取得的成果。转向非中国供应链和供应商的成本正逐渐上升。
例如,尽管目前非中国来源的关键矿物正逐步进入市场,但中国通过低价倾销矿物,试图让美国支持的替代方案失败,从而挑战这些新项目的可行性。美国及其盟友的政府将不得不采取行动,以支持新企业的存续,并说服公司为制造投入支付更高的价格,而不是继续选择成本更低的中国选项。
贸易协议提供了一种成本效益显著的解决策略。它们是降低与优选伙伴进行商业活动成本的最有效手段。美国减少经济风险的最有效途径是签订多边的、高标准的贸易协议,从而将业务从中国吸引至更为友好的市场。自中国于2001年加入世界贸易组织以来,跨境贸易壁垒的降低导致了就业机会和供应链向中国的转移。
倘若美国与其盟友和伙伴签署新的贸易协议,降低关税并统一环境标准、跨境数据传输、劳工权益保护、知识产权保护以及监管负担,这将产生类似但方向相反的影响——促进“近岸”和“友岸”替代方案的发展,从而增强美国的安全性。
一个选项是通过与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)进行合作。加入CPTPP将带来简化的海关程序和贸易便利化措施,统一的原产地规则以及提升的监管效率,这将使美国在与成员国的贸易和投资中获得优势,有助于其供应链减少对中国市场的依赖。
然而,这一贸易协定在美国国内面临政治上的挑战,因为它被视作可能导致美国就业机会向发展中国家转移。2017年初,特朗普政府宣布退出了CPTPP的前身《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)。但随着时间的推移,美国不参与CPTPP的潜在成本将逐渐显现。CPTPP的关税减免措施将逐步实施,一旦全面生效,成员国之间的贸易将享有显著优势,而美国出口商则可能错失这些机遇。
根据彼得森国际经济研究所的评估,美国未能加入TPP协议,每年将遭受20亿美元的实际收入损失,以及高达1310亿美元的潜在收益损失。特别是美国农业部门,据估计每年因出口减少而损失约18亿美元。然而,若美国签署CPTPP,根据普渡大学全球贸易分析项目的研究数据,美国的乳制品、牛肉和猪肉出口额有望增加近30亿美元。
华盛顿与北京正在直接竞争CPTPP的成员资格所带来的利益。如果中国被接纳为成员,美国将失去加入的可能性。作为成员国,中国可以阻止其他国家(包括美国)的加入。即便中国支持美国加入,拥有成员资格的中国将处于对未来规则制定的有利地位,这使华盛顿对签署协议更加犹豫。迄今为止,签署国一直抵制着让北京加入的压力,这主要是基于他们对美国最终能够摆脱对贸易协议的顾虑并加入的期望。
然而,如果这种期望落空,中国将有机会填补空缺,而美国的出口商将为此付出代价。中国的备选多边贸易协议——《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)——据估计已经对美国企业产生了影响;联合国贸易与发展会议的估计显示,该协议每年可能导致美国出口减少超过50亿美元,因为贸易将转向RCEP成员国。
如果特朗普政府无意加入CPTPP,那么它应该寻求其他具有野心的贸易计划,以使北京处于不利地位。华盛顿可以将《美国-墨西哥-加拿大协定》(USMCA)所确立的模式推广至全球。USMCA是在特朗普首任期内谈判并达成的,该协议强化了劳工权益、环境保护、知识产权保护以及数字贸易规则,并与美国的商业利益保持一致。它还提升了美国汽车和农业部门以及中小型企业进入加拿大和墨西哥市场的机会。自协议签署以来,美国、墨西哥和加拿大之间的贸易与投资显著增长。
为了拓展这一模式,新一届政府可以倡导一项高标准的盟友专属贸易协议——涵盖澳大利亚、加拿大、日本、韩国、中国台湾、英国以及欧盟等发达经济体——通过赋予美国及其盟友企业优先进入稳定技术和安全供应链的权利,以此保护关键供应链。
将协议限定在发达经济体之间,还可以降低高质量制造业工作岗位流向海外的风险,从而减少政治反弹的可能性。如果综合性的多边贸易协议仍然超出政府的能力范围,一个较容易的政治选择是达成双边贸易协议。
另一种选择是采纳针对特定行业的策略,例如实施“买家俱乐部”模式,专注于关键矿物领域。若矿产安全伙伴关系(MSP)的成员国一致同意仅从满足特定标准的矿山和加工厂采购,这将促使业务流向那些非中国企业,因为大多数中国项目并未遵循严格的环境或安全规范。然而,与更广泛的协议相比,双边或行业性的贸易协议效率较低,因为进行和管理多个小型协议相较于管理一个大型协议,需要投入更多的时间和资源。
特朗普有机会提出一项野心勃勃的经济政策,旨在振兴并保护美国经济。然而,他似乎更倾向于全面实施关税政策,但这种做法无法达成预期目标——甚至可能逆转近期的经济进展,使美国的经济状况比之前更加恶化。他的政府应当从彻底审视在其第一任期内建立并由拜登政府进一步扩展的美中经济政策基础着手 。
美国贸易代表办公室已经根据四年期的关税审查,从各行各业收集了超过1400条意见——特朗普团队现在应当利用这些宝贵信息,评估关税对美国企业的实际帮助及其潜在不足。此外,他们需要考虑华盛顿可以动用的所有经济工具。单一的经济工具无法应对中国对美国提出的各种经济挑战,而这项工作还远未完成。
编译|张乐词(诺丁汉大学马来西亚分校政治与国际关系学院博士候选人)
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