导读
当前深圳市城中村改造模式以综合整治为主导，在历年持续推进整治中提升了广大居民的生活环境质量、保障了宜居便利的低成本居住空间，实现了“村城共生”的和谐图景。本文通过梳理深圳市2004-2023年间出台的城中村综合整治的政策脉络，归纳其演进逻辑及特征。研究将深圳市城中村综合整治政策的演进历程归纳为四个阶段：2004-2008年的起步探索期、2009-2012年的消防攻坚期、2013-2017年的分散行动期和2018-2023年的综合治理期。在此基础上从政策的目标内容、组织主体和保障机制三方面，深入分析城中村综合整治政策的演进逻辑，发现政策体系整体呈现多元精细化、包容可持续的演进趋势。厘清深圳市城中村综合整治政策的演进逻辑，对于加强城中村的长效治理、推动后续政策优化及助力城市高质量发展，有着重要的现实意义。
本文字数：6908字
阅读时间：21分钟
作者 | 唐楚婷
深圳大学建筑与城市规划学院
关键词
城中村，综合整治，政策回顾，演进分析
#1
引 言
深圳市现有城中村基数大（行政村336个、自然村1044个），居住人口超过1000万，俨然是深圳市发展的特殊载体和重要单元。城中村这类非正规聚落以其大量的可支付住房和便捷的生活服务，吸纳了大量外来务工人员落脚城市，在推动特区经济社会发展、优化规划布局、调节城市功能、促进多元供给等方面发挥了重要作用[1]。
2021年国家住建部提出在实施城市更新行动中，要严格控制大规模拆除、增建、搬迁，稳妥推进改造提升来提高城市韧性。2023年国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确了在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。在存量有机更新背景下，深圳市的城中村改造模式也已从以往的大拆大建式转向综合整治式。综合整治，即在现状建筑空间形态不发生根本变化的基础上，对城中村居住环境的净化、美化、优化。自2004年起，深圳市已开展了近20年的多轮城中村综合整治工作，成效斐然。已有研究梳理深圳城中村过去两轮集中式的综合整治并提出整体统筹的建议[1],但尚未系统性地梳理综合整治政策的演进逻辑。本文通过回顾城中村综合整治政策历程，对于现阶段政策的变迁梳理和政策认知有一定的阶段性意义。
#2
深圳市城中村综合整治政策的发展历程
本文从政府官网和公开渠道收集2004-2023年深圳市级城中村综合整治的相关政策文本共44份，并基于不同时期的重要政策文本，将政策的发展历程分为四个阶段（图1）。起步探索期（2004-2008年）：为解决全面城市化后产生的历史遗留问题，开始了包含综合整治模式在内的城中村改造行动；消防攻坚期（2009-2012年）：针对城中村消防隐患突出、村容村貌落后等问题，以消防安全治理为重点开展新一轮城中村综合整治；分散行动期（2013-2017年）：各有关部门依据自身职责开展了市容环境、公共安全、基础设施等分散式的城中村专项整治行动；综合治理期（2018-2023年）：有机更新背景下，开展新一轮的涵盖十大治理标准的城中村综合治理行动计划，及注重历史文化、物管服务等多方面的后续长效治理工作。
图1 深圳市城中村综合整治政策发展历程图
2.1 起步探索期（2004-2008）
2004年，深圳市通过“统转”实现全面城市化，但却形成了投机抢建、违建的高潮，产生了土地房屋历史遗留问题[2]。2004年10月28日，深圳市召开了全市违法建筑查处暨城中村改造工作动员大会，拉开了城中村改造工作的序幕。为规范城中村改造工作，同年深圳市人民政府印发了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》。为贯彻实施该《暂行规定》，市政府结合了城中村改造工作的实际，于2005年4月提出了《关于深圳市城中村（旧村）改造的实施意见》。该意见将2005年定为全面推进城中村改造的开局之年，确立了改造目标、组织机构职责、改造规划及计划的编制与审批流程、改造专项资金的管理及项目的准入制度和管理等内容。其中，意见首次明确了综合整治这类改造模式，并规定该模式由区政府编制环境综合整治规划并组织实施，可不编制改造专项规划，需列入区改造年度计划。在2005-2007年期间，市城中村改造工作办公室在各区报送的改造计划的基础上，经综合平衡并与土地供应计划等相协调，提出了城中村改造综合整治项目年度计划（包括改造内容、总投资额及改造主体）。
为全面完成城中村改造、加快城市化步伐、推动特区内外一体化建设， 2005年深圳还出台了《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005－2010）》。纲要指出综合整治是涉及范围最广的一类城中村改造模式，主要目的是实现居住环境品质的提升，强调各区应积极采取有效的扶持政策大力推进该模式。2007年，为加强深圳市城中村改造扶持资金的管理，市政府制定了《深圳市城中村（旧村）改造扶持资金管理暂行办法》，对资金的管理负责单位、用途、申请程序等作出了明确规定，有效提高市城改扶持资金的使用效益。据相关统计资料显示，该阶段全市有152 个城中村综合整治项目开工，截止2009 年有105 个项目完工，完成率达70%，完工面积约8.2 平方公里[3]。
2.2 消防攻坚期（2009-2012）
2009年，以迎接第26届世界大学生夏季运动会在深圳举办为契机和深刻汲取“9·20”特大火灾事故教训，针对城中村消防隐患突出、村容村貌落后等问题，深圳市政府以消防安全治理为重点，在过去三年基本完成全市城中村环境综合整治的基础上开展新一轮城中村综合整治，制定了《关于以消防安全治理为重点的新一轮城中村综合整治工作方案》。该整治方案结合管线整治和环境改善，从消除安全隐患、完善消防设施、组建消防队伍、健全消防机制入手，计划分三年时间完成整治任务（图2）。并且后续还出台了《深圳市城中村综合整治项目投资管理暂行办法》，规范新一轮综合整治项目投资管理，确保实现新一轮的整治目标。
同年，在广东省“三旧”改造政策指引下，深圳市颁布了全国首个系统指导城市更新工作的地方性专项法规——《深圳市城市更新办法》。该办法的改造对象包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等，改造模式明确为综合整治类、功能改变类及拆除重建类。其中对综合整治类城市更新项目的改造内容、组织实施、费用承担等方面做出了纲领性规定。2012年《深圳市城市更新办法实施细则》对更新办法的规定进行补充和细化，由此综合整治类城市更新项目的组织职责、实施程序等内容得到了进一步的规范。随着城市更新政策体系逐渐建立，深圳市的城市更新活动也呈现全面推进、规范发展的态势。
图2 以消防安全治理为重点的城中村综合整治工作内容及分工（2009）
2.3 分散行动期（2013-2017）
在该阶段，各有关部门及各区依据自身职责开展了市容环境、公共安全、基础设施等不同方面的分散式城中村专项整治行动，无综合性的城中村综合整治政策文件出台（表1）。
市容市貌方面：为提升深圳城中村的整体市容市貌，解决当前仍然存在的脏乱差问题，消除市容环境管理的薄弱环节和工作短板， 2014年市城管局部署开展“迅雷行动”，对城中村、背街小巷等环境卫生薄弱环节进行地毯式排查和整治。2015年市城市管理局发布了《关于进一步开展城中村“治疤行动”的通知》 和《关于开展“提升城中村面貌，共建美好家园”行动》，对城中村实施“净化、绿化、文化、硬化、美化”行动，将打造“示范村”与全面整治相结合。通过积极组织各区逐年分批对纳入计划的1102个城中村进行整治提升，至2017年创建了一批“示范村”和“达标村”。
供水管网方面：2013年起，市水务局《深圳市优质饮用水入户工程实施方案》对因使用不合格管材导致用户龙头水水质明显下降或供水管网漏损偏高的城市居民住宅小区和原特区内农村城市化自然村小区进行第一阶段改造。同年，与市发改委共同印发《深圳市优质饮用水入户工程建设指引》。
燃气管道方面：2014年，深圳从福田区水围村开始试点，逐年加大城中村“瓶改管”力度，管道燃气普及率明显提升、燃气安全治理水平显著增强。2015年，市燃气行业协会组织编写了《深圳市城中村燃气供气建设方案》。2016年，市住建局发布《深圳市老旧住宅区、城中村普及管道天然气工作方案》，全年共完成293个城中村改造，惠及约7.1万户，城中村管道天然气改造走上快车道。
雨污分流方面：2015年底，深圳全面打响水污染治理攻坚战。市水务局出台了《深圳市治水提质工作计划（2015-2020年）》。2016年至2019年，全市累计完成水污染治理投资1093亿元，建成污水管网6207公里，对12665个小区、城中村完成正本清源改造。
公共安全方面：自2013年起，龙岗区率先在全市启动雪亮工程建设，探索出“综治部门牵头、公安部门主办、政府相关职能部门共同参与的”建设模式。2017年深圳市九部委共同发布关于印发《深圳市“雪亮工程”（公共安全视频监控信息资源整合）工作方案（2017年-2020年）的通知》。同年3月，市公安局结合全市“雪亮工程”建设制定了《深圳市公安局视频门禁建设工作方案》。方案要求用三年时间，对全市城中村出租屋视频门禁系统进行建设和升级，实现城中村出租屋视频门禁系统全面覆盖，社会面信息采集能力明显提高。
此外在该阶段，2016年底印发的《深圳市城市更新十三五规划》，在城中村更新指引章节中明确“城中村改造以完善配套和改善环境为目标，以综合整治为主、拆除重建为辅”，提倡有机更新。并对不同类型的城中村综合整治的改善目标做出分类引导，如原特区内较新的、有历史文化特色的、位于产业园区内的城中村等。
表 1 分散整治行动一览表
2.4 综合治理期（2018-2023）
在该阶段，深圳市深入贯彻习近平总书记对广东重要指示批示精神：“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建”。城中村改造的重心从大拆大建逐步转向综合整治，更注重城中村品质的综合内涵提升。
2017年底市政府为进一步解决城中村的突出矛盾和深层次问题，开创新形势下政府治理、社会参与、居民自治的良性互动局面，制定了《深圳市城中村综合治理行动计划（2018-2020年）》，计划三年内完成对全市1600多个城中村的综合整治。并且市城市环境品质提升行动总指挥部印发了具体的综合治理标准指引手册，对社区治安、消防安全、用电安全等十大方面的治理标准及负责单位做出了明确（图3）。此外，市城市环境品质提升行动总指挥部办公室还发布了关于征求《关于试点推进全市城中村综合管理和服务平台建设的实施意见（征求意见稿）》意见的通知，为进一步落实城中村综合管理和服务的主体责任和监管责任，把全面推进和长效固化城中村综合治理成果放在更加突出的位置。
2019年3月，市规划和自然资源局印发《深圳市城中村综合整治总体规划（2019-2025）》。该规划提出深圳市要转变城中村城市更新的思路，加大综合整治的工作力度，落实有机更新理念。并且要逐步消除城中村安全隐患、改善居住环境和配套服务、优化城市空间布局与结构、提升治理保障体系，努力将城中村建设成安全、有序、和谐的特色城市空间。规划划定了综合整治分区总规模约99平方公里。同年年底，市规划和自然资源局还印发《深圳市人民政府关于结合城中村综合整治试点项目推进历史文化保护和特色风貌塑造工作的通知》，观澜古墟、南头古城等7个城中村率先进入试点，以微改造的“绣花”功夫，推进城中村历史文化保护和特色风貌塑造。
2023年，为引导、规范城中村住房规模化租赁改造，统筹推进城中村综合整治与保障性租赁住房统筹工作，市住房和建设局印发了《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》。该指引以“安全、配套、建筑、绿色”为改造要点，提出了安全、功能、性能和运营四方面的基本要求。
图3 城中村综合治理行动计划工作内容及分工（2018）
#3
深圳市城中村综合整治政策的演进逻辑
回顾深圳城中村综合整治政策近20年的发展历程，随着政策体系框架的不断丰富完善，城中村综合整治成效也愈加显著。基于上文梳理的四个变迁阶段，从目标内容、组织主体和保障机制三方面研究深圳市城中村综合整治的演进逻辑，深入分析综合整治政策的演进特征。
3.1 目标内容
政策的目标内容需基于不同的发展语境而确定，其转变能折射出城中村改造的价值转向。早期的城中村综合整治侧重物质层面的建设，整治的目标在于消除重大安全隐患和完善基础的市政及公共服务配套设施，如消防安全治理、三线下地、道路硬化等，以此来保障城中村居民的基本生活“底线”。并且对于综合整治内容只有概念性的范围界定，并无具体的实施或验收标准对照。随着深圳的快速发展，为了建设国际化现代化城市环境，在第三阶段市城管局提出了“五化”市容环境提升行动，设立了“净化、文化、绿化、美化、硬化”五方面的整治标准并对其分点精细化阐述。相较以往的“硬质”整治目标，还补充了对历史文化、公园绿化、市容景观等方面的“软质”建设要求。但该阶段整治内容仍治表不治里，排水设施改造、线路检测和停车场设置等项目并未列入整治范围。
而第四阶段，城中村的治理标准涵盖了社会治安、消防安全、用电安全、燃气安全、食品安全、弱电管线、环境卫生、市容秩序、交通秩序和生活污水等十大方面，并配套出台了具体的标准指引文本。此外还接续印发了关于建设城中村综合管理和服务平台、综合整治试点项目推进历史文化保护和特色风貌塑造、城中村保障房规划品质化改造提升指引等政策文件。城中村在提供低成本居住空间和低成本制造空间、促进职住平衡、稳定住房租赁市场、传承城市历史文脉等方面的价值逐渐被正视。有机更新理念贯彻于《深圳市城中村综合整治总体规划（2019-2025）》中，以优化功能结构等六大发展策略逐步解决城中村发展突出问题，满足人民日益增长的美好生活需要[4]。该阶段城中村综合整治的目标内容向层次丰富、内涵深厚的综合可持续更新转变（图4）。
图4 各阶段的整治目标内容
3.2 组织主体
深圳市城中村综合整治组织架构由全市层面统筹指导、各区政府组织实施、各职能部门配合，总体形成条块结合、高效有力的工作推进机制。在市级层面，各阶段会设置专门进行城中村综合整治的领导小组或指挥部，负责全面统筹协调全市城中村综合治理工作，并下设办公室负责承担日常事务；在区级层面，各区人民政府及新区管委会要设置相应的领导机构负责辖区内城中村综合整治的组织实施（图5）。在第一阶段，城中村综合整治尚处于起步摸索的时期，组织机构的工作职责着重围绕改造规划和年度、中长期计划等内容开展。对应的领导主体为“市查处违法建筑和城中村改造工作领导小组”，与该阶段违建抢建热潮背景息息相关。在第二阶段，市政府成立“市城中村综合整治工作领导小组”，负责以消防安全治理为重点的新一轮城中村综合整治工作。第三阶段是由各职能部门自行组织分散式的专项整治行动，无统一的组织主体来统筹各项系统工程建设。
第四阶段，深圳市注重全国文明城市的创建及空间品质的内涵提升，以满足群众高品质生活需要。其领导主体为“市城市环境品质提升行动总指挥部”，由市城管和综合执法局牵头强力推进，除办公室外同时下设城中村综合治理行动组负责协调、推进实施。对比过去的组织主体，第四阶段的行动计划在市级层除了对过去的架构有所继承，还搭建起与各职能单位的协作关系；在区级层面更是对不同阶段的落实主体的责任进行明晰，强化了街道办和股份合作公司等基层单位在综合整治中的实施作用，调动了多方力量配合。而这一变迁也体现了深圳市“强区放权”的改革背景，区级主体自主性增强，进而有利于各区积极探索一条条创新实践之路。如罗湖区以“代建”方式实施城中村综合治理，突出基础建设、日常管理和公共服务、运营发展等三大重点；龙岗区在全市首创“EPC+O”综合整治模式，探索出设计、采购、施工等全过程承包+运营管理新模式，引入知名企业负责城中村综合整治项目的建设、物业管理和商业运营。
图5 各阶段的组织架构及职责梳理
3.3 保障机制
资金保障方面，仍以政府公共财政为主要投入，同时鼓励社会多方参与。在前两个阶段，都有出台城中村综合整治专项资金政策对资金用途、扶持比例标准、申请程序、发放管理和监察等细则进行规定（图6）。且第二阶段提出要引导受益主体、热心人士承担适当整治费用。第三阶段中各职能部门依据情况采取不同资金筹措模式，如由市财政承担、居民用户自行出资或进行融资建设等。第四阶段明确了要按照政府、企业、业主或实际控制人分担的思路筹集资金，动员和引导各经营单位和受益者承担一部分综合治理资金，涉及公共安全整治、市政基础设施建设的费用，主要由政府承担。鼓励有社会责任感、有实力的大型企业不以追求利润为目的，积极参与城中村综合整治及整治后物业的统一经营管理，完善市场主体参与体制。并且自2019年起，罗湖区、光明区开始发行城中村综合整治项目专项债券。城中村综合整治的资金筹措渠道不断拓宽，有利于减轻政府财政负担、推动改造项目可持续发展。
运营管理方面，逐步推行物管进村全覆盖，结合统租改造促长效运营。自2006年开始，深圳市原关外开始城中村引进物业管理的进程。在第二阶段，城中村综合整治工作方案的“后续管理”章节提出要继续积极开展物业管理进社区活动，不断提高城中村的综合管理水平。在第四阶段出台了配套文件落实新一轮城中村综合治理行动计划中“强力推进物管进村，创新社区管理组织体系”的工作部署，全面推行城中村物业管理。各街道推动搭建“城中村综合管理服务平台”，整合外来人员综管、视频门禁系统和微型消防站等功能。物管进村，有利于破解城中村基层治理难题，提升社会服务水平，夯实后续治理成效。此外，《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》在“实施保障机制”章节中提出加强城中村租赁市场管理，引导城中村存量房屋开展规模化租赁业务。经政府统租后实施综合整治类更新的城中村居住用房纳入政策性住房保障体系，进行统筹管理。后续企业还可植入物业管理、长租公寓、社区商业等运营内容，形成政企合作的“统租运营+物业管理+综合整治”新模式。新时期的城中村综合整治更加突出“三分改造、七分管理”的理念，深圳城中村精细化治理蔚然成风。
图6 城中村综合整治专项资金政策梳理
#4
结 语
深圳市城中村综合整治已然成为重大民生工程项目，具有较强的公共利益的导向，推动人居环境质量不断提升。本文对深圳市过去20年的城中村综合整治政策进行梳理回顾，将政策的发展历程划分为“起步摸索期、消防攻坚期、分散行动期、综合治理期”四个阶段，并在此基础上从目标内容、组织主体和保障机制三个方面对城中村综合整治政策的演进逻辑进行解读。结合具体实效看，总体上深圳市城中村综合整治呈现多元精细化、包容可持续的演进趋势。未来，应在统筹现行城中村综合整治政策的基础上，强化政策创新并充分发挥不同政策组合的协同作用，推进城中村改造实现高质量发展。
参考文献（向下滑动查看）
[1]张艳,朱潇冰,瞿琦,等.深圳市城中村综合整治的整体统筹探讨[J].现代城市研究,2021,(10):36-42.
[2]北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究[J].国际经济评论,2014,(03):56-71+5.
[3]缪春胜.深圳三十多年城市更新回顾及其下一阶段思考[C]//中国城市规划学会.城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集（03-城市规划历史与理论）.深圳市规划国土发展研究中心;,2014:14.
[4]缪春胜,覃文超,水浩然.从大拆大建走向有机更新，引导城中村发展模式转型——以《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019—2025)》编制为例[J].规划师,2021,37(11):55-62.
*本文为2024中国城市规划年会论文
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