重磅报告｜2025年国家治理领域值得关注的十大课题

2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。面对国内外形势带来的挑战，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，沉着应变、综合施策，顺利完成经济社会发展主要目标任务。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署，在全面建设社会主义现代化国家新征程上矗立起新的里程碑。

2025年是完成“十四五”规划目标任务收官之年。在世界百年未有之大变局加速演进背景下，在进一步深化改革、推进中国式现代化新征程中，国家治理领域2025年有哪些重大课题值得我们关注？

2024年11—12月，《国家治理》杂志深入开展“2025年国家治理领域值得关注的十个课题”大型调查评选活动。在前期征集近百位各领域专家学者建议基础上，初步提炼出15个候选课题，面向全国各地党政干部、企业家和社会各界人士进行网络问卷调查和投票，共回收有效问卷6192份。《国家治理》编辑部在连续多年重大课题追踪研究基础上，结合专家意见和网络调查结果，最终遴选出2025年国家治理领域值得关注的十个课题，分别是：

1.加快形成同新质生产力更相适应的生产关系

2.政府治理数字化转型与效能提升

3.推动建设生育友好型社会

4.完善人工智能发展和治理体系

5.“十五五”国家发展规划基本思路研究

6.解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题

7.基层治理现代化的新形势新任务

8.中华优秀传统文化中的国家治理理念

9.优化营商环境促进民营企业发展

10.百年变局下我国发展的外部环境变化及应对

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加快形成同新质生产力更相适应的生产关系

2024年7月，党的二十届三中全会提出：“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。”

回顾人类发展历史，每一次生产力的跃升和突破都伴随着重大的技术革命和创新，也都必然要求和导致生产关系发生系统性的调整和变革。近年来，伴随着新质生产力的加快形成，新产业、新业态、新模式中也在孕育和产生新型生产关系，包括新的生产组织方式、新的劳动雇佣方式等。比如利用互联网的连接性和大众的智慧与创造力兴起的众包模式，已广泛应用于多个行业，呈现出低成本、高效率和创新加速等特点。又如，随着新质生产力的发展，出现了很多新职业和新就业模式，如生成式人工智能系统应用员、智能网联汽车测试员等。

生产关系包括生产资料所有制形式、人们在生产中的地位和相互关系，以及产品分配形式等。加快形成与新质生产力更相适应的生产关系，要坚持“两个毫不动摇”，完善生产资料所有制及其实现形式，不断加强产权保护特别是知识产权保护，保障各类市场主体依法自由平等使用生产要素、公平参与市场竞争；着力打造新型劳动者队伍，确保劳动者能够实现更高质量的充分就业；支持和规范发展新就业形态，加强外卖员、快递员、网络主播等劳动者的权益保障；建立适应新质生产力发展的收入分配制度，平衡劳动和资本、数据等其他要素的收入分配，处理好公平与效率的关系，更好实现共同富裕的发展目标；通过深化经济体制和科技体制改革，打破阻碍我国生产要素顺畅流动的生产关系约束，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚。

政府治理数字化转型与效能提升

2022年4月19日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》。

加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势，创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。当前，数字政府建设取得明显进展，各地各级政府纷纷投入大量资源进行系统建设。但在推动政府治理数字化转型的潮流中，盲目投资、重复建设、碎片化发展的问题比较突出，政府治理数字化的效能有待提升。一是缺乏政府数字化转型与政府治理体制机制改革相互促进的意识。一些地方热衷于搞大屏展示，“给人看”而不是“给人用”，一些数据不准确不实时；在应用场景和工作流程的选择上，更多地考虑便于完成部门任务，对更好满足群众和基层的需求考虑不够；有的部门把原有的办事程序简单照搬到线上，对数字赋能的理解不够。二是重复开发和互不兼容的问题。为了适应各地各领域实际情况，需要鼓励地方、部门和基层创新，但数智政府又必须全国联网、数据共享，在缺乏顶层设计时，局部的创新有可能不被上级系统兼容。实际操作中，部门间职权交叉，需求方和开发方存在管理语言和技术语言之间的沟通障碍，以及需求方的政绩追求和开发方的利润追求，都容易导致重复开发和互不兼容现象。三是数据真实、数据共享和数据安全的挑战。数智治理迫切需要数据共享、数据标准化和数据可信，但海量数据的共享又对数据安全带来严峻挑战。实践中还存在数据获取手段有限、技术落后，数据不标准、归集多回流少，缺乏数据质量监管体系、考核压力下的数据失真、借口数据安全搞数据部门垄断等问题。四是人才短缺。熟悉业务的干部不懂数字技术，熟悉数字技术的干部缺乏业务知识，在数字化建设过程中面临沟通障碍，导致走弯路。

建议从几个方面着手，真正让数字化转型为政府治理赋能增效。一是总结先行区经验，加强顶层设计，出台指导意见，确定政府数字治理平台的总体框架结构。二是加大对城市市政基础设施与应急管理物联网监测系统的投入，增强城市感知力，自动抓取城市运行动态数据，实现更多数据实时交互，提升治理的精准度和高效性。三是加强人才培养和专业培训，提高各级领导干部和政府工作人员数智治理的意识和能力。

推动建设生育友好型社会

人口是影响经济可持续发展的关键变量。当前我国人口发展进入新常态，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征，给经济社会发展带来巨大挑战，加快完善生育支持政策体系成为必要举措。2024年7月，党的二十届三中全会强调：“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。”10月，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，从经济支持、服务支持、时间支持、文化支持等方面形成综合性生育支持政策体系。

党和国家不断优化生育支持政策，但是从效果上来看，一定程度上存在“上热”“中温”“下凉”的现象。年轻人更加注重自我感受和自我价值实现，对生育决策更趋保守谨慎，经济负担、时间成本、个人职业发展都是考量的因素。与此同时，社会上对生育不友好的因素仍然存在。现实生活中的职场压力、性别歧视、教育内卷现象，网络环境中打着“女性自由独立”旗号，宣扬极端利己主义的言论，导致很多年轻人产生不婚不育甚至恐婚恐育的思想观念。

建设生育友好型社会，本质上是对“人”友好，体现对人的尊重和支持。要加快完善生育支持政策体系，科学回答好“谁来支持”“谁受支持”“支持什么”“怎么支持”的问题；倡导企业建立“以人为本”的企业文化，保障职工尤其是女性职工的生育支持待遇；发挥工会、共青团、妇联等群团组织及其他社会组织的作用，完善婚嫁、生育、养育、教育的社会支持系统；在全社会弘扬中华民族传统美德，倡导尊重生育的社会价值，鼓励夫妻共担育儿责任；大力倡导积极的婚恋观、生育观、家庭观，营造生育友好的网络舆论空间。

完善人工智能发展和治理体系

2024年，人工智能迎来“寒武纪大爆发”，图像识别、人形机器人、文生视频等各种技术迅猛发展，具身智能体、专业大模型、智能分身、智能科研等应用，以前所未有的速度嵌入各行各业。人工智能在赋能千行百业、提高生产效率、增进社会福祉的同时，也带来隐私安全、算法歧视、人工智能武器化、替代人工与冲击就业等一系列风险挑战。DeepMind 的联合创始人穆斯塔法·苏莱曼在《浪潮将至》一书中，认为人工智能引领的这波技术浪潮有令人担忧的4个特征：非对称性、超级进化性、通用性、自主性。正是这些特征相互交织，使得技术潜在的收益巨大，但也可能威胁到人类安全甚至全球秩序。

我国在2024年《政府工作报告》提出开展“人工智能+”行动，举办了2024世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议，发表了《人工智能全球治理上海宣言》，同各方推动联合国大会通过加强人工智能能力建设国际合作决议。与此同时，自2024年初以来，美英德法等西方大国也在新一代人工智能领域频频施策，寻求主导地位。

在此背景下，完善人工智能发展和治理体系，成为值得关注的重要课题。一是完善人工智能产业发展政策，推进算法透明化研发，强化风险监测机制。在运用新一代人工智能的重点领域，譬如涉及公共安全、个人隐私、医疗健康、传媒舆情、企业内控、金融通信的场景，要求人工智能必须能够被解释、可溯源、可控制；从程序代码根源做好监测与预警机制，尽早落实人工智能敏感工具用户实名制。二是推进伦理规范建设，继续健全法律框架。建立人工智能伦理规范，确保技术服务于人类福祉；完善数据采集存储使用、隐私保护、算法安全等方面法律规范，例如从法律层面尽早明晰算法错误或系统失控等意外事件所引发的责任归属问题。三是积极应对人工智能对劳动就业的挑战。加强劳动者的再培训和技能升级，以帮助他们适应人工智能驱动的产业转型；整治“算法陷阱”“智能计时”给一线生产人员带来的巨大生理与心理压力。四是积极推动和参与人工智能全球治理。加强人工智能领域国际合作，在人工智能武器化等高风险议题上推动国际社会制定统一规则、明确底线红线，推动形成具有广泛共识的全球人工智能治理体系。

“十五五”国家发展规划基本思路研究

党的二十届三中全会提出：“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。”制定国民经济和社会发展五年规划纲要，为国民经济发展远景规定目标和方向，是我国宏观经济治理的重要内容。2025年是“十四五”规划的收官之年。按照惯例，党的二十届五中全会将审议通过中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议。在此之前，有关部门需要对“十五五”规划的基本思路进行研究，并广泛征求各地方、各部门和专家学者意见建议。这是大规模的公共政策“集体研究”，也是充分发扬民主、凝聚全党全国人民智慧的过程。

“十五五”时期（2026—2030）是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，也是全球政治经济格局深刻调整的重要时期。做好“十五五”规划，要从政治、经贸、科技、人口、气候变化等多个维度，科学研判“十五五”时期世界政治经济格局变化及其对我国发展的影响；要准确把握“十五五”时期我国发展阶段性特征。需要考虑的重点内容包括：准确把握国民经济发展的重大比例关系，着力提高全要素生产率，大力培育我国产业未来发展新赛道新优势，明确优化区域协调发展的具体措施，促进国有和民营企业高质量发展，等等。在准确识变、科学应变、主动求变中，科学设置经济社会发展目标任务，把握中国前进的确定性。

解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题

干部是推动党和国家事业发展的关键力量。毛泽东同志指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍。”党的二十届三中全会提出：“着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题。”

不可否认，当前一些干部仍然存在出于“政绩冲动”的乱作为，如急功近利、好大喜功，搞“形象工程”“政绩工程”，甚至不惜寅吃卯粮，大肆举债；出于“回避责任”的不作为，如心态“佛系”、状态“躺平”、工作“摆烂”，拈轻怕重、推拖绕躲、敷衍塞责；出于“求稳心态”的不敢为，担心干得越多出错越多，怕触及矛盾引火烧身，怕得罪人被“穿小鞋”；出于“本领恐慌”的不善为，遇到困难思路不宽、能力不强、经验不足、办法不多，结果导致事倍功半、事与愿违。

干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题，核心问题是工作动力不足。解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题，核心就是调动干部干事创业的积极性、主动性、创造性。习近平总书记指出：“干部干部，干是当头的，既要想干愿干积极干，又要能干会干善于干，其中积极性又是首要的。”要加强干部党性修养，树立和践行正确政绩观；落实“三个区分开来”，完善容错纠错机制，消除干部开拓进取、干事创业的后顾之忧；推进领导干部能上能下常态化，让有为者有位，不作为者出局；健全干部培训机制，强化专业训练和实践锻炼，提高干部应对复杂问题的能力。

基层治理现代化的新形势新任务

基层治理是国家治理的基石，直接关系到国家安全、社会稳定和人民群众切身利益，直接影响人民群众的获得感、幸福感、安全感。近年来，各地在党建引领、多方共治、科技赋能、机制创新等方面，进行了积极的探索，取得了良好的成效。如推进党建引领基层治理，乡镇（街道）和村（社区）基层党组织治理能力不断提高；推动资源下沉、完善服务设施，强化网格化管理、信息化支撑，提高社区精细化治理、精准化服务水平；创新组织群众、发动群众的机制，大力发展基层协商民主，拓宽各类群体有序参与基层治理的渠道；等等。与此同时，基层治理体系“小马拉大车”、基层干部负担重，群众参与不足，乡村建设和治理要求与农民生产生活需要脱节等问题在部分地方依然存在。基层治理中还出现一些新情况新挑战，如乡村留守儿童缺乏管教容易走上违法犯罪道路，城市里投资失败、生活失意、心态失衡、关系失和、行为失常、性格偏执的人员容易成为社会不稳定因素。

当前，人民群众对美好生活的期待和要求更高，利益诉求更加多元化、个性化，城乡基层治理面临的新情况新问题也更加复杂多样，需要政府、社会组织、群众共同努力，形成共建共治共享的社会治理格局。要加强党建引领基层治理和基层政权建设，统筹推进为基层赋能和减负；完善村（居）民自治制度和民主协商机制，增强群众参与基层治理的意识和能力；赋予基层更多自主权，鼓励基层治理体制机制创新；加大对重点人群的关心关爱和支持帮扶，畅通群众表达诉求的渠道，坚持和发展新时代“枫桥经验”，把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态；对各地基层治理中涌现出的好做法、好经验进行理论总结和宣传推广。

中华优秀传统文化中的国家治理理念

习近平总书记指出：“要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。”中华民族在五千年文明发展进程中，积累了丰富的治国理政思想理念和实践经验。治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。党的十八大以来，中央政治局围绕“历史上的反腐倡廉”“我国历史上的国家治理”“我国历史上的法治和德治”“中国历史上的吏治”“我国历史上的边疆治理”等主题进行多次集体学习。

很多人认为“国家治理”概念来自西方，但实际上，从先秦以来，很多思想家如老子、孔子、孟子、荀子、韩非子等，就广泛论及国家治理。对中华优秀传统文化当中的治理理念、治理制度等进行深入考察和阐释，不仅是对历史的尊重和传承，也可为现代社会治理提供智力支持，同时也是建设中国自主的国家治理知识体系和理论体系的重要途径。

目前思想界关于中华优秀传统文化中的治理理念的研究，主要有两种方向和路径。一是以当下国家治理实践中遇到的课题，向历史叩问，寻求可资借鉴的思想资源。另一个方向，是立足中华优秀传统文化资源、历史典籍，加入对当下的观照，挖掘其中的当代价值。

研究中华优秀传统文化中的治理理念，值得注意的问题包括：如何处理传统文化的多元性与复杂性；如何将这些古老的理念与现代社会的治理需求相结合；如何推动中华优秀传统文化中的治理理念创造性转化、创新性发展，避免自说自话、文化复古、文化独尊等弊端。发掘中华优秀传统文化的治理智慧，为现代国家治理提供启示借鉴，应坚持以下原则：一是理论联系实际，对传统文化中的治理理念进行更系统的学术研究和更深入的实证研究，特别是在地方治理、社会治理等具体领域中，挖掘传统文化的现代价值和应用潜力；二是加强跨文化交流，推动中华优秀传统文化的治理理念与西方现代治理理念进行对话，助力中国在全球治理中发挥更为积极的作用，提升国家的软实力与文化影响力。

优化营商环境促进民营企业发展

党的二十大报告提出：“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。”2023年以来，党中央、国务院集中出台一系列重大政策文件，优化营商环境，激发民营经济活力，推动民营经济高质量发展。然而，一些地方和部门在贯彻落实党和国家支持民营企业政策措施的过程中还存在不少薄弱环节和短板，“远洋捕捞”、趋利执法、钓鱼执法、过度执法等问题时有出现，直接损害了民营企业家的利益，伤害了民营企业家的创业热情和积极性，造成了负面的社会舆论，损害了政府执法部门的形象。

2024年9月26日，中共中央政治局会议指出：“要帮助企业渡过难关，进一步规范涉企执法、监管行为。”2024年12月召开的中央经济工作会议提出：“开展规范涉企执法专项行动。”这些举措，表明了党和国家有效维护民营企业和民营企业家合法权益、为各类经营主体营造安全稳定的发展环境的决心。

调研发现，在当前经济下行压力加大、企业经营面临困难情况下，民营企业对当前税务监管、资产罚没、政策落实等方面问题反映尤其强烈。为此提出以下建议：一是各地应因地制宜，为当地民营经济的发展提供更加有力的法治保障和政策支持。二是要及时回应和尽快解决当前困扰民营企业发展的执法问题、税收问题，明确税务追缴的时效性，标准和程序，并启动问责机制。三是要通过完善异地行政执法协助制度，加强对异地执法的监督和制约，严禁出现逐利执法的现象。四是要严格执行行政罚款收支分离两条线制度，禁止以任何形式下达罚没指标，禁止将罚款额度和办案数量与执法人员待遇挂钩或变相挂钩，对罚没收入增长异常的地方进行提醒。五是要大力推行包容审慎监管和柔性执法，尤其是对于新技术新产业新模式在起步阶段出现的轻微违法行为，或者因法律法规滞后导致的违法现象，应保持一定包容度，不能“一棍子打死”。

百年变局下我国发展的外部环境变化及应对

2024年，国际局势变乱交织。乌克兰危机延宕超过千日，巴以冲突持续外溢，叙利亚局势突变加剧中东乱局，美国总统选举乱象凸显政治极化……百年变局加速演进背景下，中国作为负责任大国，成功举办中非合作论坛北京峰会，在上合、金砖、亚太经合组织、二十国集团等双边多边场合，鲜明提出中国主张，积极推动全球治理变革，深化全球南方团结合作，为世界和平与发展注入更多正能量。

中国的发展始终面临外部环境的压力，当前和今后一个时期尤其如此。从根本上看，中国面临的外部压力主要来自美西方主导的以“中心-边缘”结构为基本特点的国际体系。中国改革开放四十多年来综合国力的巨大提升以及全球南方国家在国际力量对比中整体地位和分量的提升，在很大程度上正在改变这个不合理的国际体系，这也是世界百年未有之大变局的基本内涵。但应清醒地认识到，当前和今后一个时期我们仍将处在这个体系的框架之内，而美西方则将不择手段，试图维持其主导地位。

美西方主导的国际体系可以看作由经济金融、制度、科技进步、意识形态和军事力量等不同层级组成的复杂系统，其中经济实力与金融能力是基础，包括各种贸易规则和国际交往规则在内的制度是支撑，科技进步构成美西方竞争力的来源，而意识形态和军事力量则是维持这个体系的“软硬”两个维度的工具。因此，我们的应对，首先是发展经济和金融实力，采取一切努力促进科技进步，壮大自己的经济实力、军事力量；在制度层面，积极参与国际经贸、安全、生态等领域规则的制定，改变其中不合理的成分；对美西方意识形态上的攻击，可加强与全球南方国家合作，破除美西方所制造的种种迷思对我国发展的负面影响；避免被西方的“冷战”或“新冷战”话语所裹挟，做好我们自己的事，心平气和地应对外部挑战，积极落实三大全球倡议，和更多国家携手构建人类命运共同体。

【执笔：周素丽；统稿：何民捷；本文系国家社会科学基金资助项目“共同体视域下的国家治理体系和治理能力现代化研究”（项目批准号：22VRC021）的阶段性成果，课题项目负责人：人民日报社人民论坛杂志社总编辑彭国华】