美国联邦最高法院1月17日作出TikTok案的终审判决，上诉人（原告）TikTok（抖音）败诉，“不卖就禁”（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act，简称PAFACA）法案将被执行。
即将上任的美国总统特朗普随即发文称：“最高法院的裁决是意料之中的，所有人都必须尊重。我对TikTok的决定将在不久的将来做出，但我需要时间来审视这一情况。敬请期待！”
判决书27页AI翻译如下：
注意：本判决在《美国报告》发布前需要正式修订。读者如发现任何打字或其他形式错误，请通知美国最高法院报告员，地址为华盛顿特区20543号，电邮地址：pio@supremecourt.gov。
美国最高法院 案件编号：24-656 和 24-657
TikTok 公司等申请人 24-656 诉梅里克・B・加兰（司法部长）布莱恩・法尔博等申请人 24-657 诉梅里克・B・加兰（司法部长）就向美国哥伦比亚特区巡回上诉法院申请在复审前下达禁制令事宜
[2025 年 1 月 17 日]
法院全体意见
自 1 月 19 日起，《保护美国人免受外国对手控制的应用程序法案》将规定，美国公司向社交媒体平台 TikTok 提供分发、维护或更新服务将属违法，除非该平台在美国的运营脱离CN公司控制。申请人为两个 TikTok 运营实体和一群美国 TikTok 用户。我们要审议的是，该法案对申请人的适用是否违反了第一修正案。
在审议过程中，我们意识到眼前的案件涉及具有变革性能力的新技术。这种具有挑战性的新背景告诫我们要谨慎行事。正如弗兰克福特大法官 80 年前在考虑将既定法律规则应用于飞机和无线电所引发的 “全新问题” 时所建议的那样，我们应小心避免 “使未来陷入困境”。（见《西北航空公司诉明尼苏达州案》，322 U.S. 292, 300 (1944)）鉴于本案审议时间紧迫，这种谨慎态度更为必要。在这种情况下，我们的分析必须被理解为是狭义的。
一、A
TikTok 是一个社交媒体平台，用户可以在上面创建、发布、观看、分享带有音频和文本的短视频，并进行互动。自 2017 年推出以来，该平台在美国已积累超过 1.7 亿用户，在全球范围内用户超过 10 亿。这些用户是多产的内容创作者和观看者。2023 年，美国 TikTok 用户上传的视频超过 55 亿个，这些视频在全球范围内的观看次数超过 13 万亿次。
打开 TikTok 应用程序，用户会进入 “为你推荐” 页面 —— 一个根据用户兴趣定制的个性化内容推送。TikTok 使用专有的算法生成这个推送，该算法根据用户与平台的互动向用户推荐视频。用户在 TikTok 上的每一次互动 —— 观看视频、关注账号、发表评论 —— 都能使推荐系统进一步定制个性化内容推送。
TikTok 用户的内容推送也受到内容审核和过滤决策的影响。TikTok 使用自动化和人工流程删除违反平台社区准则的内容（见附录 1 第 493 - 497 页）。TikTok 还会推广或降级某些内容，以推进其商业目标和其他目的（见同处第 499 - 501 页）。
TikTok在美国由TikTok公司运营，这是一家在加利福尼亚州注册成立并设立总部的美国公司。TikTok 公司的最终母公司是字节跳动有限公司，这是一家在CN开展业务的私营公司。字节跳动有限公司拥有TikTok的专有算法，该算法在CN开发和维护。该公司还负责开发运行TikTok平台的部分源代码。字节跳动有限公司受法律约束，这些法律要求其 “协助或配合” 政府的 “情报工作”，并确保政府 “有权访问和控制” 公司持有的私人数据（见美国众议院第 118 - 417 号报告第 4 页 (2024)；附录 2 第 673 - 676 页）。
B、1
近年来，美国政府官员多次采取行动，以解决与CN和TikTok之间关系相关的国家安全担忧。
2020年8月，特朗普总统发布行政命令，认定 “由CN公司开发和拥有的移动应用程序在美国的传播继续威胁美国的国家安全、外交政策和经济”（见《第 13942 号行政命令》，《联邦法规汇编》第 3 卷第 412 页 (2021)）。特朗普总统特别指出 TikTok 引发了担忧，他指出该平台 “自动从其用户那里获取大量信息”，并且容易被用于促进CN政府的利益（同上）。总统依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）（50 U.S.C. §1701 及后续章节）和《国家紧急状态法》（50 U.S.C. §1601 及后续章节）的授权，禁止商务部长认定的涉及字节跳动有限公司或其子公司的某些 “交易”（《联邦法规汇编》第 3 卷第 413 页）。商务部长在 2020 年 9 月公布了一份禁止交易清单（见《联邦公报》第 85 卷第 60061 页 (2020)）。但联邦法院在这些禁令生效前发布禁制令，认定它们超出了行政部门依据 IEEPA 所拥有的权力（见一般案例《TikTok公司诉特朗普案》，507 F. Supp. 3d 92 (哥伦比亚特区地方法院 2020)；《马兰诉特朗普案》，498 F. Supp. 3d 624 (宾夕法尼亚东区地方法院 2020)）。
在发布最初的行政命令几天后，特朗普总统命令字节跳动有限公司剥离其在美国运营 TikTok 应用程序所使用的任何财产的所有权益和权利，以及 “从美国 TikTok 用户获得或衍生的任何数据”（《联邦公报》第 85 卷第 51297 页）。字节跳动有限公司和 TikTok 公司在哥伦比亚特区巡回法院提起诉讼，对该命令的合宪性提出质疑。2021 年 2 月，哥伦比亚特区巡回法院搁置了此案，以便拜登政府审查此事，并使各方能够协商一个非剥离性的补救措施，以解决政府的国家安全担忧（见《TikTok 公司诉外国投资委员会案》的命令，编号 20 - 1444 (哥伦比亚特区巡回法院，2021 年 2 月 19 日)）。
在 2021 年和 2022 年全年，字节跳动有限公司与行政部门官员进行谈判，以制定一项安全协议来解决这些担忧。然而，行政部门官员最终认定，字节跳动有限公司提出的协议未能充分 “减轻对美国安全利益构成的风险”（附录 2 第 686 页）。谈判陷入僵局，各方最终未能达成协议。
2
在此背景下，国会颁布了《保护美国人免受外国对手控制的应用程序法案》（公法 118 - 50，H 编，138 Stat. 955）。该法案规定，任何实体在美国向 “外国对手控制的应用程序” 提供某些服务以 “分发、维护或更新” 该应用程序均属违法（§2 (a)(1)）。违反此禁令的实体将面临民事执法行动和巨额罚款（见 §§2 (d)(1)(A)、(d)(2)(B)）。
该法案规定了两种将应用程序指定为 “外国对手控制的应用程序” 的方式。首先，该法案明确指定任何由 “字节跳动有限公司” 或 “TikTok” 或其任何子公司或继任者 “直接或间接运营” 的应用程序（§2 (g)(3)(A)）。其次，该法案为任何满足以下两个条件的应用程序建立了一个一般指定框架：(1) 由 “受涵盖公司” 运营，且该 “受涵盖公司” 受外国对手控制；(2) 经总统在公示和报告程序后认定对美国安全构成重大威胁（§2 (g)(3)(B)）。广义而言，该法案将 “受涵盖公司” 定义为运营一个允许用户生成、分享和查看内容且每月活跃用户超过 100 万的应用程序的公司（§2 (g)(2)(A)）。该法案将运营 “其主要目的是允许用户发布产品评论、商业评论或旅行信息及评论” 的应用程序的公司排除在该定义之外（§2 (g)(2)(B)）。
该法案的禁令在应用程序被指定为外国对手控制的应用程序后 270 天生效（§2 (a)(2)）。由于该法案本身指定了由 “字节跳动有限公司” 和 “TikTok” 运营的应用程序，因此对这些应用程序的禁令在法案颁布后 270 天 —— 即 2025 年 1 月 19 日生效。
如果应用程序进行了 “合格的剥离”，该法案将其从禁令中豁免（§2 (c)(1)）。“合格的剥离” 是指总统认定将导致应用程序 “不再受外国对手控制” 的剥离（§2 (g)(6)(A)）。总统还必须认定剥离 “防止在美国运营的 [应用程序] 与任何以前受外国对手控制的关联实体建立或维持任何运营关系，包括在内容推荐算法运营方面的任何合作或数据共享协议”（§2 (g)(6)(B)）。如果总统向国会就实现合格剥离的进展做出某些证明，该法案允许总统将禁令的 270 天生效日期一次性延长不超过 90 天（§2 (a)(3)）。
C
字节跳动有限公司、TikTok 公司以及两组 TikTok 用户和创作者（创作者申请人）向哥伦比亚特区巡回法院提交了复审申请，对该法案的合宪性提出质疑。在此相关的是，申请人辩称该法案的禁令、针对 TikTok 的外国对手控制应用程序指定以及剥离要求违反了第一修正案。
哥伦比亚特区巡回法院合并并驳回了这些申请，认定该法案没有侵犯申请人的第一修正案权利（122 F. 4th 930, 940, 948 - 965 (哥伦比亚特区巡回法院 2024)）。法院首先认定该法案根据第一修正案应受到严格审查，然后在未作决定的情况下假定适用严格审查而非中度审查（同上，第 948 - 952 页）。法院认为该法案符合该标准，认定政府的国家安全理由 —— 对抗中国的数据收集和隐蔽的内容操纵行为 —— 是令人信服的，并且该法案是为促进这些利益而进行了狭义定制的（同上，第 952 - 965 页）。
斯里尼瓦桑首席法官部分同意并同意判决结果（同上，第 970 页）。在他看来，该法案应受到中度审查（同上，第 974 - 979 页），并且根据该标准是合宪的（同上，第 979 - 983 页）。
我们批准了调卷令，以决定该法案对申请人的适用是否违反了第一修正案（604 U.S. ___ (2024)）。
二、A
首先，我们要考虑受到质疑的条款是否应受到第一修正案的审查。直接规范表达性行为的法律可以，但不一定会引发这种审查（见《R.A.V. 诉圣保罗案》，505 U.S. 377, 382 - 386 (1992)）。我们也在 “涉及政府对具有表达元素的行为进行监管的案件” 以及 “一些虽然针对没有表达成分的活动，但对从事受第一修正案保护活动的人造成不成比例负担的法规” 中适用了第一修正案审查（《阿卡拉诉云图书公司案》，478 U.S. 697, 703 - 704 (1986)）。
目前尚不清楚该法案本身是否直接规范受保护的表达活动或具有表达成分的行为。实际上，该法案根本没有对创作者申请人进行监管。它仅通过剥离要求直接规范字节跳动有限公司和 TikTok 公司（见 §2 (c)(1)）。就申请人而言，他们没有指出本法院有任何案例将对公司控制的监管视为对表达活动或半表达性行为的直接监管（见口头辩论记录第 37 - 40 页）。在这个独特的案件中，我们不愿开辟这一新的领域。
无论如何，申请人的论点更接近于声称该法案的禁令、针对 TikTok 的指定和剥离要求 “对” 他们的第一修正案活动 “造成了不成比例的负担”（《阿卡拉案》，478 U.S.，第 704 页）。申请人声称 —— 政府也没有对此提出异议 —— 由于在法案的 270 天期限内剥离 TikTok 在商业上不可行，该法案实际上在美国禁止了TikTok。申请人辩称，这样的禁令将给各种第一修正案活动带来负担，包括内容审核、内容创作、获取独特的表达媒介、与其他发言者或首选编辑的关联以及接收信息和思想。
我们已经承认了其中一些声称的第一修正案利益。（见《穆迪诉 NetChoice 有限责任公司案》，603 U.S. 707, 731 (2024)（“一个‘在内容选择和呈现方面行使编辑酌处权’的实体‘从事YL活动’”（引用《阿肯色州教育电视台委员会诉福布斯案》，523 U.S. 666, 674 (1998)；省略了改动））；《拉杜市诉吉列奥案》，512 U.S. 43, 54 - 58 (1994)（“我们之前的判决特别关注那些排除整个表达媒介的法律”）；《拉姆斯菲尔德诉学术和机构权利论坛公司案》，547 U.S. 47, 68 (2006)（“我们已经承认了为YL目的而结社的第一修正案权利，我们称之为‘表达性结社权’”）；《马丁诉斯特鲁瑟斯市案》，319 U.S. 141, 143 (1943)（“YL和自由权……包括分发文献的权利，必然也保护接收文献的权利”（引用省略））。对一个拥有 1.7 亿美国用户的社交媒体平台的有效禁令肯定会给这些用户的表达活动带来不小的负担。
同时，一项针对外国对手对通信平台控制的法律在许多方面与我们进行第一修正案审查的非表达性活动的监管在性质上有所不同。这些差异 —— 法案对外国政府的关注、国会确定的该外国政府与美国之间的敌对关系以及监管与对受保护YL的所谓负担之间的因果关系 —— 可能会影响第一修正案审查是否适用。
本法院尚未明确阐述一个框架，用于确定对非表达性活动的监管，如果该监管对从事表达性活动的人造成不成比例的负担，是否会引发严格审查。在此我们无需这样做。我们在未作决定的情况下假定，受到质疑的条款属于这一类别，并应受到第一修正案的审查。
B、1
“第一修正案的核心原则是，每个人都应该自己决定哪些值得表达、考虑和坚持。”（《特纳广播系统公司诉联邦通信委员会案》，512 U.S. 622, 641 (1994)（特纳一案））。政府因YL的内容而压制YL的行为 “违反了这一基本权利”（同上）。“基于内容的法律 —— 那些基于YL的传播内容而针对YL的法律 —— 在推定上是违宪的，只有在政府证明它们是为实现令人信服的国家利益而进行了狭义定制的情况下才能被证明是合理的。”（《里德诉吉尔伯特镇案》，576 U.S. 155, 163 (2015)）。相比之下，内容中立的法律 “受到中度审查，因为在大多数情况下，它们从公共对话中删除某些思想或观点的风险较小”（《特纳一案》，512 U.S.，第 642 页（引用省略））。根据该标准，如果一项内容中立的法律 “促进了与压制YL自由无关的重要政府利益，并且不会给促进这些利益所必需的YL带来过多负担”，我们将支持它（《特纳广播系统公司诉联邦通信委员会案》，520 U.S. 180, 189 (1997)（特纳二案））。
我们已经确定了两种形式的基于内容的YL监管。首先，如果一项法律 “因为所讨论的主题、所表达的思想或信息而适用于特定的YL”，那么它在表面上就是基于内容的（《里德案》，576 U.S.，第 163 页；见同处第 163 - 164 页（解释一些表面上的区别是根据主题来定义受监管的YL，另一些则根据YL的功能或目的））。其次，如果一项表面上内容中立的法律 “如果不参考受监管YL的内容就无法证明其合理性”，或者是 “政府因为不同意YL所传达的信息而通过的”，那么它仍然被视为对YL的基于内容的监管（同上，第 164 页（引用《沃德诉反对种族主义摇滚乐队案》，491 U.S. 781, 791 (1989)））。
就申请人而言，受到质疑的条款在表面上是内容中立的，并且有内容中立的理由支持。
a
受到质疑的条款在表面上是内容中立的。它们因外国对手对平台的控制而对 TikTok 实施特定的禁令，并将剥离作为该平台在美国继续运营的先决条件。它们不是基于内容针对特定的YL，例如，与《凯里诉布朗案》（447 U.S. 455, 465 (1980)）（禁止所有住宅纠察，但 “和平的劳工纠察” 除外的法规）形成对比，也不是基于YL的功能或目的对YL进行监管，例如，与《霍尔德诉人道法项目案》（561 U.S. 1, 7, 27 (2010)）（禁止向KB分子提供物质支持的法律）形成对比。它们也不会因为内容而对 TikTok 施加 “限制、惩罚或负担”—— 这一结论得到了申请人 “无法通过改变其YL来避免或减轻” 该法案影响的事实的证实（《特纳一案》，512 U.S.，第 644 页）。因此，就申请人而言，该法案在表面上并没有 “因为所讨论的主题、所表达的思想或信息而监管特定的YL”（《里德案》，576 U.S.，第 163 页）。
如果用户允许抖音访问其手机通讯录以在平台上与他人建立联系，抖音就能访问 “用户通讯录中存储的任何数据”，包括姓名、联系方式、联系人照片、职位和备注等。同前引，第 659 页。政府担心，对美国用户此类详细信息的访问，可能使 “能够追踪联邦雇员和承包商的位置、建立个人信息档案用于敲诈勒索，并进行企业间谍活动”。《联邦法规汇编》第 412 卷。而CN法律允许要求企业向政府交出数据，这使得总部位于CN的企业成为CN的 “间谍工具”。众议院报告，第 4 页。
请愿者并未对抖音收集的数据范围或其可能的使用目的进行有意义的反驳，而是对可能性提出质疑，声称CN “不太可能”“强迫抖音交出用户数据用于情报收集，因为CN有更有效和高效的途径获取相关信息”。抖音公司诉辩状第 50 页（省略了内部引号）。然而，在审查该法案的合宪性时，我们 “必须充分尊重国会的预测性判断”。特纳案一，《美国最高法院判例汇编》第 512 卷，第 665 页（肯尼迪大法官的意见）。“合理的决策制定通常要求立法者预测未来事件，并基于可能缺乏完整实证支持的推论和推断来预估这些事件的可能影响”。同上。在此，政府对抖音相关数据收集的担忧并非孤立存在。记录显示，CN “多年来一直广泛致力于积累结构化数据集，尤其是关于美国人的数据集，以支持其情报和反情报行动”。附录 2 第 634 页。
即使CN尚未利用其与字节跳动有限公司的关系获取美国抖音用户的数据，请愿者也没有提供依据来得出结论，认为政府关于CN可能这样做的判定至少不是基于 “充分证据的合理推断”。特纳案二，《美国最高法院判例汇编》第 520 卷，第 195 页。我们注意到，这部法律产生的背景是 “在信息难以获取且某些行为的影响难以评估的领域，面对不断演变的威胁时，会引发国家安全和外交政策方面的担忧”。人道法项目案，《美国最高法院判例汇编》第 561 卷，第 34 页。因此，在此我们对政府的 “明智判断” 给予充分尊重。同上。
请愿者进一步辩称，该法案在政府的数据保护关切方面涵盖范围不足，这让人怀疑政府是否真的在追求这一利益。特别是，请愿者认为，该法案聚焦于具有用户生成和用户共享内容的应用程序，以及对某些审查平台的排除，使得一些 “在收集美国人数据方面与抖音能力相当” 的应用程序免受监管。抖音公司诉辩状第 43 页；另见创作者请愿者诉辩状第 48 - 49 页。但是，“第一修正案并未施加独立的涵盖不足限制”，政府 “不必一次性解决问题的所有方面”。威廉姆斯 - 尤利案诉佛罗里达律师协会，《美国最高法院判例汇编》第 575 卷，第 433 页，第 449 页（省略了内部引号）。此外，正如我们已经得出的结论，政府有充分理由对抖音进行特殊对待。相比之下，布朗诉娱乐商家协会案，《美国最高法院判例汇编》第 564 卷，第 786 页，第 802 页（在没有令人信服的理由的情况下，单独对电子游戏供应商进行不利对待 “让人严重怀疑政府实际上是否在追求其所宣称的利益，而不是对特定的发言者或观点进行歧视”）。基于此记录，国会有理由专门解决其与抖音相关的国家安全担忧。
就请愿者而言，该法案的制定具有充分的针对性，能够满足政府防止外国对手收集约 1.7 亿美国抖音用户大量敏感数据的利益需求。为了通过中等审查，“一项法规不必是推进政府利益的对YL限制最少的手段”。特纳案一，《美国最高法院判例汇编》第 512 卷，第 662 页。相反，标准是 “只要法规促进了一项重大的政府利益，并且如果没有该法规，这一利益将无法有效实现”，并且不会 “对促进该利益所必需的YL造成过度负担”。沃德案，《美国最高法院判例汇编》第 491 卷，第 799 页（引用美国诉阿尔贝蒂尼案，《美国最高法院判例汇编》第 472 卷，第 675 页，第 689 页；有改动）。
受到质疑的条款符合这一标准。这些条款以 “直接且有效的方式” 明确服务于政府的数据收集利益。沃德案，《美国最高法院判例汇编》第 491 卷，第 800 页。禁令考虑到了这样一个事实，即如果没有合格的剥离，抖音在美国的运营就会涉及政府的数据收集担忧，而使剥离 “合格” 的要求确保在抖音恢复美国运营之前解决这些担忧。此外，无论是禁令还是剥离要求，都 “没有比实现” 这一国家安全目标 “所必需的范围宽泛得多”。同上。该法案并非完全禁止抖音，而是实施了有条件的禁令。这些禁令阻止CN收集美国抖音用户的数据，除非进行合格的剥离以切断CN的控制。
请愿者列举了一系列替代方案 —— 披露要求、数据共享限制、拟议的国家安全协议、一般指定条款 —— 他们声称这些方案在解决政府的数据收集利益方面与有条件的抖音禁令具有同等效力。但这些替代方案并不会改变我们的针对性分析。
请愿者提出的替代方案忽视了我们给予政府设计监管解决方案以解决内容中立利益的 “自由裁量权”。特纳案二，《美国最高法院判例汇编》第 520 卷，第 213 页。“只要所选择的手段没有比实现政府利益所必需的范围宽泛得多，…… 法规不会仅仅因为法院认为政府的利益可以通过一些对YL限制较少的替代方案得到充分满足而被判定无效”。沃德案，《美国最高法院判例汇编》第 491 卷，第 800 页；另见同上（尽管存在限制较少的 “替代监管方法”，法规仍然有效）；阿尔贝蒂尼案，《美国最高法院判例汇编》第 472 卷，第 689 页；克拉克诉创造性非暴力社区案，《美国最高法院判例汇编》第 468 卷，第 288 页，第 299 页；洛杉矶市议会成员诉文森特纳税人案，《美国最高法院判例汇编》第 466 卷，第 789 页，第 815 - 816 页。基于我们已经解释的原因，受到质疑的条款在解决政府的数据收集担忧方面 “没有比必要的范围宽泛得多”。沃德案，《美国最高法院判例汇编》第 491 卷，第 800 页。政府也没有忽视已经被证明有效的限制较少的方法。相比之下，麦卡伦诉科克利案，《美国最高法院判例汇编》第 573 卷，第 464 页，第 490 - 494 页（在州政府没有考虑其他司法管辖区成功采用的限制较少的措施的情况下，州法律对YL造成了过度负担）。受到质疑的条款的有效性并不取决于我们是否同意政府关于其选择的监管路径是最佳或 “最适当” 的结论。阿尔贝蒂尼案，《美国最高法院判例汇编》第 472 卷，第 689 页。“只要政府的政策基于合理的事实认定，并且这些事实认定有足够的证据支持立法决定，我们就不能用我们自己的判断取代政府对内容中立法规的判断”。特纳案二，《美国最高法院判例汇编》第 520 卷，第 224 页。在此，这些要求都得到了满足。
除了上述的数据收集担忧之外，政府声称有兴趣防止外国对手控制一个广泛使用的美国通信平台的推荐算法，并能够以不可察觉的方式利用这种控制来改变平台上的内容。见附录 2 第 628 页。在请愿者看来，这一理由是基于内容的正当理由，“玷污” 了政府的数据收集利益，并引发了严格审查。抖音公司诉辩状第 41 页。
请愿者没有指出本法院有任何案例对基于内容中立和基于内容的理由而正当化的国会法案评估了第一修正案的适当审查水平。然而，他们声称，受到质疑的条款受到严格审查并且无法通过，因为如果没有外国对手控制的理由，国会就不会通过这些条款。见抖音公司诉辩状第 41 - 42 页；创作者请愿者诉辩状第 47 - 50 页。我们不必确定混合理由案件的适当标准，也不必决定政府的外国对手控制理由是否内容中立。即使假设该理由取决于内容，根据请愿者提出的反事实分析，他们的论点也不成立：我们面前的记录充分支持这样的结论，即国会仅基于数据收集的理由就会通过受到质疑的条款。
首先，众议院报告压倒性地关注政府的数据收集担忧，指出了抖音数据收集的 “广度”、“准确评估平台收集哪些类别的数据的难度”、抖音与CN政府之间的 “紧密联系”，以及CN政府 “强迫” 企业 “提供数据” 的能力。众议院报告，第 3 页；另见同上，第 5 - 12 页（回顾了政府五年来提出并试图解决这些担忧的行动记录）。事实上，似乎没有任何立法者对与抖音数据收集做法相关的国家安全风险提出异议，立法记录中也没有任何内容表明数据收集不是国会首要关注的问题。在这项获得两党大力支持通过的法案中，我们特别谨慎地分析国会的动机。见《国会记录》第 170 卷 H1170 页（2024 年 3 月 13 日）（第 352 - 65 页）；《国会记录》第 170 卷 S2992 页（2024 年 4 月 23 日）（第 79 - 18 页）。
请愿者声称该法案的文本本身削弱了这一结论。特别是，他们认为政府的数据收集理由不能证明合格剥离要求排除 “任何运营关系” 的合理性，这种运营关系允许 “在内容推荐算法的运营方面进行合作或在数据共享方面达成协议”。第 2 (g)(6)(B) 条；见创作者请愿者诉辩状第 48 - 49 页。我们不同意。政府解释说，字节跳动有限公司使用其收集的数据来训练抖音推荐算法，该算法在CN开发和维护。据政府称，字节跳动有限公司此前拒绝同意停止收集美国用户数据或向CN发送这些数据以训练算法。见附录 2 第 705 - 706 页。政府还指出了监测字节跳动有限公司与抖音公司之间数据共享的困难。见同上，第 692 - 697 页。在这种情况下，我们认为政府的数据收集理由足以支持受到质疑的条款。
毫无疑问，对于超过 1.7 亿美国人来说，抖音提供了一个独特而广泛的表达渠道、参与方式和社交来源。但国会已认定，剥离是必要的，以解决其有充分依据的关于抖音数据收集做法以及与外国对手关系的国家安全担忧。基于上述原因，我们得出结论，受到质疑的条款没有侵犯请愿者的第一修正案权利。
维持美国哥伦比亚特区巡回上诉法院的判决。
此令。
索托马约尔法官的意见
我同意法院全体法官意见的除第二部分 A 之外的所有内容。我认为没有理由在不做决定的情况下假设该法案涉及第一修正案，因为我们的先例明确表明它确实涉及。
抖音通过在其平台上 “编辑和策划” 材料从事表达活动。穆迪诉网络选择有限责任公司案，《美国最高法院判例汇编》第 603 卷，第 707 页，第 731 页。对从事表达活动的人 “施加不成比例的负担” 的法律需接受第一修正案的严格审查。阿卡拉诉云图书公司案，《美国最高法院判例汇编》第 478 卷，第 697 页，第 704 页；另见明尼阿波利斯星报与论坛报公司诉明尼苏达州税收专员案，《美国最高法院判例汇编》第 460 卷，第 575 页，第 581 - 585 页。受到质疑的法案显然施加了这样的负担：它禁止任何实体在美国分发抖音的内容，除非抖音进行合格的剥离。此外，该法案实际上禁止抖音在合格剥离后与某些实体就其 “内容推荐算法” 进行合作。第 2 (g)(6)(B) 条，《美国法典》第 138 卷，第 959 页。该法案还涉及内容创作者 “为了发言目的与他们首选的出版商建立联系的权利”。拉姆斯菲尔德诉学术和机构权利论坛公司案，《美国最高法院判例汇编》第 547 卷，第 47 页，第 68 页。这也需要进行第一修正案的审查。
对于全体法官意见的其余部分，我同意该法案经受住了请愿者的第一修正案挑战。
戈萨奇法官的意见
我们有两周时间来最终从实体上解决一场影响超过 1.7 亿美国人的重大第一修正案争议。案情摘要于 1 月 3 日完成，1 月 10 日进行了辩论，我们的意见于 2025 年 1 月 17 日发布。鉴于这些情况，我只能简要且暂时地发表一些看法。
首先，法院正确地避免认可政府所宣称的防止 “隐蔽操纵内容” 的利益作为我们面前法律的正当理由。答辩人诉辩状第 37 页。一个人眼中的 “隐蔽内容操纵” 可能是另一个人眼中的 “编辑自由裁量权”。记者、出版商和各类发言者在决定报道什么内容以及如何报道时，经常会做出不那么透明的判断。毫无疑问，第一修正案对做出这些选择的权利有很多规定。美国人（如抖音公司及其许多用户）可能希望与外国对手共同决定他们要说什么，这并没有什么不同。“那些赢得我们独立的人” 深知 “ZY思考和ZY表达” 的至关重要性，以及压制SXZY流动所带来的危险。惠特尼诉加利福尼亚州案，《美国最高法院判例汇编》第 274 卷，第 357 页，第 375 页（布兰代斯大法官附议）。他们也知道，除了最极端的情况外，“应对邪恶建议的恰当补救措施是提出好的建议”。同上。近年来，政府常常试图在网上审查不受欢迎的YL，好像互联网在某种程度上不受第一修正案的全面约束。例如，见穆尔蒂诉密苏里州案，《美国最高法院判例汇编》第 603 卷，第 43 页，第 76 - 78 页（阿利托大法官异议）。但即使时代和技术发生变化，“YLZY权的原则始终不变”。艾布拉姆斯诉美国案，《美国最高法院判例汇编》第 250 卷，第 616 页，第 628 页（霍姆斯大法官异议）。
其次，我很高兴法院拒绝考虑政府提交给我们但对请愿者及其律师保密的机密证据。前文，第 13 页，注释 3。在司法程序中引入秘密证据的做法明显存在宪法问题。通常，“用于证明政府案件的证据必须向个人披露，以便他有机会证明其不真实”。格林诉麦克尔罗伊案，《美国最高法院判例汇编》第 360 卷，第 474 页，第 496 页。也许有一种处理机密证据的方法，可以在这类案件中提供类似的机会。也许国会甚至联邦法院规则委员会也会从考虑这个问题中受益。参考美国诉祖巴伊达案，《美国最高法院判例汇编》第 595 卷，第 195 页，第 245 页（戈萨奇大法官异议）。但正如法院所认识到的，我们在此无权考虑政府的秘密证据。
第三，我对我们面前的法律是否 “内容中立” 从而避免 “严格审查” 持严重保留意见。见前文，第 9 - 12 页；第 24 - 656 号案件请愿者诉辩状，第 25 - 31 页；第 24 - 657 号案件请愿者诉辩状，第 24 - 26 页；第 24 - 656 号案件答辩状，第 10 - 12 页；第 24 - 657 号案件答辩状，第 8 - 11 页。不仅如此，虽然我不怀疑我们判例法中讨论的各种 “审查层级”——“合理依据、严格审查、介于两者之间的某种审查”—— 有助于聚焦我们的分析，但我担心围绕它们的诉讼有时会自行发展，更多地模糊而非澄清最终的宪法问题。里德尔诉希肯卢珀案，《联邦法院判例汇编》第 742 卷，第 922 页，第 932 页（第十巡回上诉法院，戈萨奇大法官附议）。
第四，无论适当的审查层级如何，我确信我们面前的法律旨在服务于一项紧迫利益：防止被国会和总统指定为我国对手的外国国家收集数千万美国人的大量个人信息。我们面前的记录表明，抖音从抖音用户以及数百万未同意共享信息的其他人那里挖掘数据。附录 2 第 659 页。据联邦调查局称，抖音可以访问同意用户 “通讯录” 中存储的 “任何数据”—— 包括未同意的第三方的姓名、照片和其他个人信息。同上（着重号为添加）。由于记录显示CN可以要求抖音的母公司 “配合其获取个人数据的努力”，几乎没有什么能阻止所有这些信息落入指定的外国对手手中。同上，第 696 页；另见同上，第 673 - 676 页；前文，第 3 页。CN可能会利用这些信息 “建立档案…… 用于敲诈勒索”、“进行企业间谍活动” 或推进情报行动。附录 1 第 215 页；见附录 2 第 659 页。诚然，准确评估外国对手未来可能采取的行动涉及对外交事务的 “微妙” 和 “复杂” 判断，需要 “大量的预测因素”。芝加哥和南方航空公司诉沃特曼轮船公司案，《美国最高法院判例汇编》第 333 卷，第 103 页，第 111 页（杰克逊大法官代表法院）。但政府在经过多年研究后在这些案件中积累的记录提供了令人信服的担忧理由。
最后，我们面前的法律似乎也与它试图解决的问题相适应。毫无疑问，国会和总统在此选择的补救措施是强有力的。该法律可能要求抖音的母公司剥离或（实际上）关闭其美国业务。但在寻求实施这一补救措施之前，相关部门花了数年时间与抖音进行谈判以探索替代方案，最终发现这些方案并不令人满意。前文第 4 页。从我从记录中所能收集到的信息来看，这一判断是有充分依据的。
考虑一些替代方案。首先是我们在第一修正案下通常且首选的补救措施：更多的YL。上文第 2 页。尽管这可能有所帮助，但记录显示，警告用户向受外国对手控制的应用程序提供数据的风险对保护非用户的数据毫无作用。附录2第 659-660页；上文第3页。
禁止抖音的国内业务向国外发送敏感数据似乎是另一种选择。但即使国会对违反数据共享禁令的国内抖音员工处以严重的刑事处罚，记录表明这也几乎无法阻止CN利用抖音窃取美国人的数据。见附录 1 第 214 页（指出来自CN的 “恶意代码、后门漏洞、秘密监控以及与源代码开发相关的其他问题活动” 的威胁）；附录2第702页（“特工不会害怕美国的金钱或刑事处罚”）。
记录还表明，抖音 “底层软件” 的 “规模” 和 “复杂性” 可能使执法部门无法检测到违规行为。同上，第 688 - 689 页；另见同上，第 662 页。即使把所有这些挑战都放在一边，任何新的合规制度都可能引发单独的宪法问题 —— 例如，要求政府监控美国人的数据以确保其不会非法流向海外。同上，第 687 页（暗示有效执行数据出口禁令可能涉及 “美国政府对美国用户数据流动的直接监控”）。
我不知道这项法律是否会成功实现其目标。一个意志坚定的外国对手可能只是试图用另一个监控应用程序来取代失去的那个。随着时间的推移和威胁的演变，可能会出现不那么激烈且更有效的解决方案。甚至抖音接下来会发生什么也不清楚。见口头辩论记录第 146 - 147 页。但我们今天面临的问题不是法律的明智性，而只是其合宪性。在口头辩论后只有几天时间来发布意见的情况下，我无法对我们面前的论点和记录表现出我所希望的那种确定性。
我只能说，在此时此地的这些限制条件下，问题似乎是真实存在的，而对其的回应并非违宪。尽管我深信惠特尼案中的布兰代斯大法官和艾布拉姆斯案中的霍姆斯大法官的智慧，但他们的案件与我们的不同。见上文第 2 页。与外国对手交流并支持其言论是一回事，允许外国对手监视美国人则是另一回事。
（来源：知产库）
