经济观察报 记者 田进 2024年年底举行的中央经济工作会议提出，要适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金。近一个月，广东、北京等地也在2025年政府工作报告中提出“提高城乡居民基础养老金”。
2011年，城乡居民养老保险制度在全国实施后，未参加职工养老保险的城乡居民，也可以通过城乡居民养老保险制度获得一定养老金。与退休人员基本养老金相比，城乡居民基础养老金（下称“城乡居民养老金”）覆盖了更多低收入的农村老年人群体。《人力资源和社会保障2023年度事业发展统计公报》显示，2023年城乡居民养老金实际领取待遇人数17268万人，基金支出4613亿元。
城乡居民养老金主要包括“基础养老金+个人账户养老金”。其中，中央政府负责确定全国基础养老金最低标准，地方政府则在此基础上，依据地方财力，提高基础养老金标准。
近年来，全国基础养老金最低标准均以定额调整的方式上涨，已从制度建立初期的每人每月55元提高至123元。其中2021年—2024年，中央财政补贴每人每月分别为93元、98元、103元、123元，2024年20元/月的涨幅已创制度实施以来的新高。
在123元的全国基础标准上，各省份均有相应的地方财政补贴，补贴后大部分省份每月的城乡居民养老金超过200元。其中，上海、北京分别为1490元和971元。
2025年城乡居民养老金的具体涨幅一直是社会关切的重点。一方面，城乡居民养老金是大量农村老人的一项稳定收入，在减少老年人支出压力、调节收入分配等方面发挥重要作用。提高城乡居民养老金涨幅，也被视为2025年促消费的重要政策。另一方面，城乡居民养老金提升也要考量中央和地方财政的支出压力。
2024年，一位负责城乡居民养老金方面的市级财政人士所在省份的城乡居民养老金标准由每人每月170元上涨至190元，除中央财政负责补贴的123元，其余部分需要省、市、县三级财政负担。
该人士表示：“一方面，近两年，财政收入面临增长压力，而民生政策都在提标；另一方面，全市领取城乡居民养老金待遇的人数近200万。在中央政府制定的涨幅基础上，即使地方政府只给每人每月额外补贴10元，额外支出就达到2.4亿元。考虑到当地财政压力，每月能承受的额外补贴大约在5—10元。”
多位研究者认为，考虑城乡居民基础养老金基数较低，可以按照固定金额上涨，涨幅可以达到每月100—200元。而如果要达到这一涨幅，这一轮城乡居民养老金的上涨可能仍需要中央财政加力。
提高居民养老金
2018年以来，消费需求不足问题持续发酵并得到越来越多的关注。2024年，社会消费品零售总额仅同比增长3.5%，低于全年5%的GDP（国民生产总值）增速。
在消费增速起伏的过程中，居民收入差距被视为影响消费增长的一个重要因素。2024年10月初，北京大学国家发展研究院教授卢锋曾对经济观察报表示，从国际比较数据观察，中国居民收入在国民收入总量中分配比例显著偏低，是制约居民消费的长期重要因素。与此同时，中国居民收入分配差距较大，基尼系数居高不下，同样不利于激活消费潜能。
为缩小收入差距，政策文件多次提及要“提低、扩中、调高”（提高低收入人群收入增速、扩大中等收入群体规模、调节高收入人群的收入）。在这个过程中，促进居民养老金增长成为提高低收入人群收入的重要举措。
在政策的框架中，如何通过提升中低收入人群的收入来提振内需，是2025年的一项重要任务。
2024年底，中央经济工作会议提出“实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级”，紧随其后即提出“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”三条措施。
城乡居民养老金覆盖人群广泛，且相当比例为低收入人群，是“提低”的重要抓手。
人力资源和社会保障部（下称“人社部”）数据显示，领取居民养老金的人数在持续增长，2023年上涨得尤为明显。2019年—2022年，实际领取待遇人数从约1.6亿上涨至约1.65亿，而2023年骤增至1.73亿。
而且城乡居民养老金更多地覆盖了低收入人群。2021年3月，人力资源和社会保障部农村社会保险司司长刘从龙在接受新华社采访时提到，自2017年代缴政策实施以来，人社部共为困难人员代缴城乡居民基本养老保险费1.19亿人次共129亿元。截至目前，超过1.6亿人按月领取基本养老保险待遇，其中包括3014万贫困老人。
多地也提到提高城乡居民养老金在调节社会收入分配中的重要性。例如，2024年12月31日，四川省人社厅等部门发布的《关于进一步做好城乡居民基本养老保险缴费工作的通知》提出，把四川省符合条件的城乡居民全部纳入养老保险体系，实现从制度全覆盖迈向法定人员全覆盖，充分发挥养老保险保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展、助力乡村振兴的重要作用，更好地保障城乡居民基本养老保险参保人员的老年基本生活。
如何增长？
2018年3月份，人社部、财政部印发的《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》提出，建立城乡居民全国基础养老金最低标准的动态调整机制，而调整机制为“根据城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况等相关因素”确定。
具体到省、市级层面，多省此前曾发文提出，鼓励各市州、县市区结合本地实际和财政承受能力情况，在国家和省最低标准基础上适当增加本地区基础养老金标准，所需资金由当地财政负担。
在这样的背景下，2024年多地的城乡居民基础养老金最低标准普遍高于国家规定（每人每月 123元）。其中，上海城乡居民基础养老金标准从每人每月1400元提高至1490元，增幅位居全国首位；北京由原每人每月924元提高至961元，广东、江苏、西藏等地也都在每人每月210元以上。
另一方面，部分经济欠发达地区依旧面临城乡居民养老金水平较低的局面。2024年11月5日，全国人大常委会执法检查组发布的关于检查社会保险法实施情况的报告显示，2012年至2023年，城乡居民月人均养老金（包括基础养老金+个人账户养老金）由82元提高到214元，而企业退休人员月人均养老金由1686元提高到3162元。
这一轮城乡居民月养老金应该涨多少？
瑞银亚洲经济研究主管、首席中国经济学家汪涛曾提出，通过计算发现，城乡居民养老金平均每月只有200多元，如果翻倍且由中央财政提供补贴，那么中央财政需要每年额外支出4000亿元左右，规模不是很大，但能惠及1.7亿领居民养老金的人和5亿多参保人群，政策事半功倍。既能在短期内稳定和提振居民的信心，也能在长期建立完善的社会保障体系。
钱从何来？
城乡居民养老金由“基础养老金+个人账户养老金”两部分构成。其中，基础养老金来自中央和地方各级财政的补贴，个人账户养老金来自参保人自己每年所交的养老保险费用。
近年来很多省份养老金的上涨主要依靠中央财政增加支出。2024年城乡居民全国基础养老金涨幅为20元/月，由中央财政全额补助。而据经济观察报不完全统计，2024年广东、江苏等五省的城乡居民基础养老金涨幅同样为20元/月，这意味着这五个省份在2024年并没有额外提高基础养老金标准，20元/月的涨幅均来自中央财政补贴。相比之下，北京、上海的涨幅分别为37元/月、90元/月。
在中央财政层面，2023年末，中国城乡居民养老金待遇领取人数约1.73亿人，假设2025年全国城乡居民基础养老金涨幅达200元/月且均由中央财政提供补贴，那么中央财政补贴（仅限于城乡居民养老金发放时的补贴，不包含居民养老保险缴纳时的补贴）将需要额外支出约4125亿元，总支出将由约2549亿元上涨至约6701亿元。
此次的养老金上涨主力可能仍为中央财政。远东资信首席宏观研究员张林表示，按照国际经验，在社会保障的支出领域中，保障性的养老支出和医疗支出一般由中央财政来承担，而教育支出一般由地方财政来负担，再考虑到中国央地财税关系调整，是以中央加大公共支出为方向，如果2025年居民养老金要实现一定上涨，中央财政来负担较为合理。
从中央财政的资金来源来看，张林认为主要有两个来源：一是在中央财政预算的“四本账”中，社会保险基金预算可以从一般公共预算中调入资金，比如从预算稳定调节基金的结余中增调一部分补充一般公共预算收入，再从一般公共预算收入中调入社会保险基金，用以补贴养老支出。二是可以通过提高预算赤字的方式形成资金来源，比如2025年如果调升财政赤字率至3.8%，这对应着1万亿元左右的新增资金，可以为新增养老金支出提供较好的支撑和保障。
张林说，有观点认为可通过发行特别国债来提升居民养老金涨幅。但是特别国债不计入赤字，本质含义是其需要对应有一定收益的项目，因此，像居民养老金这样的纯公共支出项目，不应该是特别国债的用途范围。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞表示，过去几年，地方财政在土地财政承压以及债务约束等影响下，整体财政还是比较紧张。从实际情况来看，在当前微观主体信心需要提振、地方压力比较大的情况下，中央有必要站出来发力，但同时还可以结合各个地方实际情况，有条件的地方给予一定补贴。
地方养老金“差异化”
进入2025年，广东、北京等地在2025年政府工作报告中提出“要提高城乡居民基础养老金”，地方财政补贴居民养老金力度预计也将加强。
近几年，多地已不止一位省级或市级人大代表建议较大幅度上涨城乡居民基础养老金。
2022年4月，针对湖南省十三届人大五次会议上提出的《关于提高农村基本养老金待遇的建议》，湖南省人社厅在答复中提到，调整全省城乡居民基础养老金标准事关重大，需统筹考虑湖南省实际及财力状况，如全省城乡居民基础养老金标准从每人每月113元提高到300元，按照2021年城乡居民养老保险领取待遇人数测算，湖南省财政年需增加支出200多亿元，短期内难以实现。
城乡居民养老金的另一个来源是各级地方政府财政补贴，不同地区按照不同比例，由省、市、县（区）三级分担城乡居民养老金的地方财政补贴。
比如，2022年，江西提出将基础养老金最低标准由每人每月115元提升至123元。江西人社厅提及，提高标准所需资金由省、县（市、区）财政按照一般县3:7、西部政策延伸县4:6的比例分担。提标后，中央财政补助93元，省财政补助一般县15.1元、西部政策延伸县16.4元，其余部分由县（市、区）财政负担。2017年，湖北基础养老金最低标准提升至每人每月80元，湖北人社厅提及，提高标准所需资金由省与扶贫开发县、一般县分别按6:4、5:5比例承担。
因各地经济发展水平不一，地方政府能够提供的财政补贴也有所不同，这导致不同地区城乡居民养老金水平存在较大差别。例如北京、上海的城乡居民基础养老金远高于123元/月，北京2024年基础养老金为961元、上海为1490元，超出部分主要由北京、上海的财政部门负担。
某县一名财政人士表示，近几年地方政府层面的城乡居民基础养老金涨幅都较低，如果大幅度上涨，会带来很大的财政压力。城乡居民养老金属于“三保”资金，会先使用预算内资金来发放。如果在居民养老金较大涨幅的基础上，预算内资金不够用于支付“三保”资金，未来就只能通过挪用其他资金等办法来填补“三保”资金。
上述市级财政人士说，受限于地方财政支出压力，2025年其所在城市很难大幅度提高城乡居民基础养老金涨幅。如果需要在2025年较大幅度涨城乡居民基础养老金，只能大幅度提高中央财政补助或者增加地方可支配财力。
在其看来，城乡居民养老金的作用是保基本并可持续。考虑到中国老龄化程度仍在逐步加深，未来数年领取城乡居民养老金的人数预计将进一步增加。为此，在衡量城乡居民基础养老金上涨时，需要精密计算、综合考量居民的需求以及中央、地方财政承担能力，不能涸泽而渔。
田进经济观察报记者
大国资新闻部记者
关注宏观经济以及人社部相关产业政策。擅长细节深度写作。
