蒋南青/文 一、管理架构
中国的城市固体废物管理涉及多个部委的职责分工。住房和城乡建设部（MOHURD）负责指导物业服务企业进行垃圾分类，并发布《城市固体废物管理条例》，明确废弃物分类和收集的责任。城市管理部门作为主要牵头单位，推动城市固体废物分类工作，确保各地区的分类任务顺利开展。
商务部（MOC）则负责完善可回收资源废弃物管理系统，推动市场化运作。生态环境部监督和指导危险废物的收集、运输和处置；教育部将垃圾分类纳入教育体系，培养公众环保意识；自然资源规划部保障分类设施用地，确保基础设施建设。
城市生活垃圾的产生、收集和处置数据由住建部记录和发布，而可回收废物的数据则由商务部负责记录和发布。由于可回收废物具有市场导向性，因此它通常与城市垃圾体系平行运作，大多数可回收废物通过独立的回收系统处理。
在实际操作中，市政部门负责收集生活垃圾，而可回收资源系统因其经济价值采取商业化管理模式。生活垃圾主要由不可回收垃圾和低值废弃物组成，投放在社区垃圾箱并转运至处理站，最终运往焚烧或填埋场。另一方面，可回收资源网络包括废纸、罐头、塑料等，这些物品被集中到回收站，再转移到分拣中心，最后运往回收企业。
自2016年起，两个不同的城市废物处理系统——生活垃圾网络和可回收资源网络开始逐步合并。北京首次发布了相关政策，标志着两网融合的开端。此前，这两个收集系统是分开的。城市垃圾分类系统于2019年正式启动。“两网融合”意味着将城市固体废物管理和可回收废物管理合二为一，政府计划向可回收废物行业提供一定补贴，以优化整个城市生活垃圾管理体系。预计可回收废弃物行业，无论是非正规还是正规部门，都将受到监管和升级，以满足严格的环境保护要求。
可回收资源包括纸张、金属和一些塑料。在市政回收系统中，包括低价值的塑料。目前， 可回收的主要塑料种类有PE（薄膜、瓶子、管道、电线和针织产品、农膜）、PET（化纤、瓶）、PP（电线和针织产品、家居用品、无纺布、编织袋、WEEE）、PS（发泡聚苯乙烯、WEEE）、ABS（WEEE、车辆、玩具）和PVC（管道、门窗）。 废塑料和其他废金属、废纸、废玻璃、废轮胎等都属于废旧材料回收行业。
中国的塑料回收系统虽然一直存在，在2018年禁止进口洋垃圾政策实施之前，废塑料可再生资源与城市垃圾并没有太大关联，主要依赖加工进口废塑料和非正规人群从事可回收资源回收。政策的变化促使回收行业转向建立国内塑料回收系统，这导致塑料行业与城市固废回收体系产生交集。但这导致废塑料回收成本与之前进口洋垃圾的成本大不相同。由于成本显著增加和全球塑料污染治理加速，行业面临诸多挑战。未来，希望通过政策补贴等方式优化整个城市生活垃圾管理体系，提升塑料及其他废旧材料的回收率。
作为一个城市和农村之间仍存在经济和社会发展水平差异的国家，中国城乡生活垃圾管理也存在差异。 中国各城市的固废服务水平各不相同。与其他市政服务类似，废弃物服务水平在地理上从东部沿海城市到西部趋于下降。过去，政府资助的城市生活垃圾收集、运输和处置服务主要集中在城市地区，而农村城市生活垃圾的服务和设施仍然不足。已出台的国家计划是到2020年，中国东部地区和中西部地区90%的村庄将全面建立农村生活垃圾收集和处置系统。
在具体操作层面，由于中国没有独立的塑料回收系统，为了提高塑料废物的回收率，消费者需要承担一定的责任，将塑料分离并放入不同的容器中。对于废塑料，建议政策规定厨余垃圾不得与废餐具、塑料、饮料瓶罐等混合，每个街道和社区都有工人清理垃圾箱，并使用三轮车将其运送到垃圾转运站，以保证每日清理的高效性，做到“每日生产、每日清洁”。
二、管理政策
在固废管理政策层面，针对可回收资源管理和城市垃圾分别有不同的政策。
2007年，商务部、发展和改革委员会等六个部门发布了《可回收资源回收利用管理办法》，并于2019年12月进行了修订，对废塑料等回收经营活动做出了规定。
2011年10月31日，国务院办公厅发布《关于建立完善、先进的废旧商品回收体系的意见》，提出要充分发挥市场机制的作用，提高废旧塑料、废旧汽车、废旧机电设备等主要废旧商品的回收率。
2013年1月23日，国务院发布《循环经济发展战略和短期行动计划》，提出加强重点可再生资源回收。
2015年1月，商务部等五个部门发布了《可再生资源回收系统建设中长期规划（2015-2020）》，提出了《可再生资源回收管理法》，涵盖废塑料等内容。
同年，财政部、国家税务总局发布了《资源综合利用产品和服务增值税优惠目录》。根据该《目录》，如果产品原材料中70%以上来自废塑料、废PVC制品、废铝塑复合纸包装材料，并通过ISO9000和ISO14000认证的企业，其增值税的50%将被退还。
2017年5月，工信部、商务部、科技部联合发布《关于加快可回收资源产业发展的指导意见》，提出到2020年，我国生产的废塑料回收规模将达到2300万吨。该文件强调针对重点品种建立废塑料回收体系，支持不同品质废塑料的多样化、高附加值利用。
在塑料包装政策方面，2016年12月，工信部和商务部发布了《关于加快中国包装业转型发展的指导意见》，提出到2020年初步建立包装废弃物回收利用体系，重点实施减量化和生态化设计，加强包装废弃物综合回收技术的研发和应用，全面提升绿色包装的应用和创新水平，满足包装行业全产业链、全生命周期和可追溯链的计量检测要求。
2017年3月国务院批准并由国家发改委、住建部共同实施《生活垃圾分类系统实施方案》。该方案要求到2020年底，生活垃圾利用率达到35%，并建立了与分类类别相对应的收集和转移系统。同时，还要求建立与可回收资源相协调的回收系统，促进废物收集与资源回收系统的匹配，并在全国46个城市强制推行生活垃圾分类。
2018年国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》。2019年5月环境部发布无废城市建设试点实施方案编制指南和建设指标体系。
2021年2月，国家发改委发布《关于加快建立和完善绿色低碳循环经济体系的指导意见》，推动以高效资源为基础的绿色规划、设计、投资、建设、生产、物流、生活和消费，控制温室气体排放。鼓励农膜回收、酒店和餐厅不提供一次性产品，推广绿色供应链包括绿色包装、运输、废物生产回收和全生命周期分析。绿色循环经济受到高度重视。文件还表示要加强可再生资源的回收利用。推动废物分类回收和再生资源回收“两网融合”，鼓励地方政府建立再生资源区域交易中心。加快实施生产者延伸责任制，引导生产企业建立逆向物流回收体系。鼓励企业采用现代信息技术，实现线上线下垃圾回收的有机结合，培育新的商业模式，打造龙头企业，提升行业整体竞争力。完善废旧家电回收体系，推广典型回收模式和经验。加快废旧材料回收体系建设，加强废纸、废塑料、废轮胎、废金属、废玻璃等可再生资源回收利用，提高资源产出和回收率。
2024年2月，国务院发布《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，这是时隔2年在2022年1月由国家发改委等7部委联合发布的《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》基础上的加强版。该文件提出了更多具体的顶层设计，涉及建筑、电子电器、汽车、农业等各行各业以及国际重点关注的废弃塑料，并与园区、城市密切相关，其体制性建设和产业属性得到政策认可，其规模可形成5万亿产值的产业。文件更加注重废弃阶段的管理和体制建设，既有对现有废弃物资源管理的更有效性、更精准的回收，也提高了再利用水平，加强了重点行业的利用，同时培育新产业，将其视为产业发展的机遇，并强调政策扶持对于循环经济的重要性。
生产者责任延伸制（EPR）是全球公认的废弃物管理基础政策，中国的政策文件中均强调“生产者责任延伸制”。2024年的文件在总体要求中提出“分类明确废弃物循环利用主体责任和技术路径”，与欧盟提出的PRO（生产者责任机构）更为贴近。 目前 开始对于工业废弃物实施台账工作。在原有电子电器产品生产者责任延伸制基础上，对于中国优势产品，如动力电池和电动汽车、光伏设备开展生产者回收目标责任制行动。目前，国内政策尚未将EPR上升到法规层面，仅以“指导意见”或“实施方案”等形式出台，不具备强制性，在实施层面遇到各种问题。
近年来，中央政府加强了塑料污染的顶层设计。2017年，中国国务院办公室印发《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，宣布禁止洋垃圾进口；2019年9月，中央全面深化改革办公室通过了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》。2020年1月，国家发改委、生态环境部发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，明确提出到2020年，在一些地区或部门将禁止或限制某些塑料产品的生产、销售和使用作为示范。2018年12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设，试点工作方案》， 提出实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。其中包括废旧农膜及农药包装废弃物 ，加快推进快递业绿色包装应用，到2020年基本实现同城快递环境友好型包装材料全面应用。2020年9月1日生效的修订《固废法》将垃圾分类纳入法制规范，其中第六十九条和第一百零六条规定限制使用一次性塑料的规定和处罚措施。 2021年9月，国家发改委和生态环境部关于印发《“十四五”塑料污染治理行动方案》，提出源头减量、科学稳妥推广塑料替代产品，加快推进塑料废弃物规范回收利用。
当前政策层面对于塑料污染问题主要以禁止和减量为主，未来需更多地将其作为可持续产业发展政策进行导向。
三、固废成本分析
我国城市固体废物（MSW）处置设施的运营成本差异显著，受区域、规模、工艺和标准等多种因素影响。根据“十二五”建设规模和投资水平，按年处理能力计算，收集和运输成本为210元/吨。平均而言，填埋作业成本约为80~120元/吨，焚烧作业成本约为300~500元/吨。
中国的垃圾处理费属于政府非税收入，纳入公共总预算，主要用于城市生活垃圾收集、运输和处置设施的建设、维护和运营管理，该费用涵盖从居民点到垃圾中转站，再到垃圾处理厂的全过程，但不包括无害化处理过程中的额外费用。任何部门和个人不得截留、挪用道路、街巷等公共场所的清洁费用，也不得擅自减少或汇出。
2018年，国家发改委提出改变城市生活垃圾排放收费机制，目标是到2020年建立城镇生活垃圾处理收费制度，并探索建立农村生活垃圾处理收费制度。
目前，新制度的具体标准、方式和分配尚不明晰。由于缺乏统一的国家标准，地方政府通常在本行政区域内自行制定收费标准。大多数城市采用定额征收的方式，而具体的征收主体则分为两种：一种是附在供水、供气和供电等公用事业费用中；另一种则是按每户人数收费。例如，深圳市采用“污水量换算系数法”收费，收费标准为0.59元/立方米；重庆则对城市居民每月收取5元垃圾处理费，临时居民每月2元。费用通常由物业公司或街道办事处直接收取。在杭州，居住区的清洁及垃圾清运处置费为每户每年40元。对于实行物业管理的居住区，环卫经营单位的交通费和处置费则从物业服务费中列支。根据《城市生活垃圾管理办法》，生活用水、餐厨垃圾和建筑垃圾的处理费分别为300元/吨、100元/吨和6元/吨/公里（运输距离不超过6公里时）。
在中国家庭通常不收取垃圾服务费，费用从政府一般收入和补贴中收回。然而，当将服务成本与可支配收入的百分比进行比较时，成本与约占可支配收入1%的国际基准相似。
北京市物价局、北京市财政局发布了清洁垃圾运输费和垃圾处理设施管理费，当地居民为每户3元，非北京居民为每户2元/月。自2012年起，北京市海淀区开始向居民提供分类和厨房垃圾的现金补贴，鼓励居民从源头上进行垃圾分类。现在，该区将补贴对象从居民转移到了物业公司，每吨厨余补贴1700元，通过物业公司使用补贴用在激发居民对垃圾分类的热情。
住建部规定了“城市生活垃圾商业清洁、收集和运输许可证”和“城市生活垃圾商业处置许可证”。许可证由省建设行政主管部门编号印制，自治区、直辖市建设（环境卫生）部门有关具体内容由直辖市建设（环境卫生）主管部门填写。从事生活垃圾收运的企业需取得相应营业执照。
总体来看，国内垃圾管理体系和政策仍处于多头治理阶段，需要进一步整合与优化。出台针对废弃塑料等低值可回收资源的产业政策，并将其与城市废弃物管理相融合，将是未来的重要方向。
