系列报告｜对新特朗普政府的移民政策分析

民智报告

2024年11月18日，美国当选总统特朗普表示，在正式上台后他的政府将宣布国家进入紧急状态，并使用美国军队大规模驱逐非法移民。近年来，美国国内左右翼势力互搏激烈，自由主义与保守主义此消彼长，共和党和民主党在移民问题上的分歧也在不断扩大。尤其是2017年特朗普正式开启第一任期后，其在移民问题上采取激进举措，而拜登上台后则对这种过火做法进行降温。如今特朗普即将开启第二任期，根据其胜选前后对移民议程的重视与表态来看，其新一任期在移民问题上或将比第一任期更加果决，美国近十年的移民局势注定将经历“过山车式”的动荡。

本章节以美国近年来移民情况为切入点，通过政策梳理、数据分析等研究方法，分析特朗普第一任期内的移民政策与拜登政府移民政策异同，并对特朗普政府第二任期的移民政策进行展望，并比较分析其两个任期之间移民政策差异产生的表现、原因及影响。特朗普政府希望通过对移民采取强硬态度捍卫美国本土民众利益，维护社会治安。然而，这一政策方向也可能引起右翼政治倾向加剧，导致社会动荡不安，并对部分行业造成劳动力短缺等负面影响。

本篇报告为民智国际研究院推出的《2024美国大选分析与特朗普2.0时代前景预测》的第四篇。此系列报告旨在对本次美国大选两党选情进行具体分析，并将对特朗普第二任期内在重点内政、外交议题上的具体举措及其产生的影响进行预测。未经授权，不得转载。

特朗普第一任期移民政策回顾

作为世界上最大的移民接收国，截至2016年，美国的移民人口（包括合法和非法移民）达到了创纪录的4370万，移民人口占美国总人口的比例达到了13.5%，这是自1910年来移民人数的最高比例，大约每8个美国居民中就有1个是移民。

早在2016年总统大选，特朗普的移民政策便是当时竞选的焦点。根据皮尤研究中心2016年4月发布的报告显示，当时仅有35%的共和党人和共和党倾向者认为移民使国家更加强大。特朗普的支持者多为30岁以上，未受过高等教育，经济上并不富裕，且以白人群体为主，他们从事的职业主要是农业、畜牧业和工业生产。作为结果，持H-1B类型签证（H-1B签证是美国签发给在该国从事专业技术类工作的人士的签证，属于非移民签证）的移民和无证移民在就业上与他们存在竞争。在这类人群看来，正是由于移民的不断涌入导致本土民众失业率上升，认为移民对社会治安造成极大危害，并将美国犯罪率的上升归咎于移民数量（尤其是非法移民）的激增。因此，特朗普在竞选期间提出的移民政策可谓“顺应民意”，也使他的支持者联盟更加稳固，其中主要的限制移民措施包括颁布禁穆令、修筑美墨边境墙，以及对非法移民实施“零容忍”家庭分离政策。

2015年12月2日，美国加州圣贝纳迪诺发生恐怖袭击，当时身为总统候选人的特朗普呼吁“全面禁止穆斯林进入美国，直到我们国家的代表能弄清楚到底发生了什么”，这次表态被视作“禁穆令”的先声。2017年1月，特朗普颁布13769 号行政命令，标题为《保护国家免受外国恐怖分子进入美国》，也被称作“穆斯林禁令”，主要内容为伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门七个穆斯林占多数的国家的公民 90 天内禁止进入美国，并暂停所有叙利亚难民的重新安置。随后的第二版法令去除了伊拉克，而第三版则增加了乍得，朝鲜和委内瑞拉。特朗普表示，颁布禁穆令的理由是避免美国人民遭受“恐怖主义的威胁”，但被国际社会视为对穆斯林国家民众的歧视。由于很多来自上述穆斯林国家的民众多为难民或寻求庇护者，禁止入境美国意味着他们将重返家乡或无路可去，这对脆弱的难民群体而言无异于一记重击。正因如此，这些法令曾一度遭到侵犯人权、违背自由民主价值观的质疑，大量美国民众走上街头抗议这一“人权倒退”的政令。

特朗普第一任期的另一限制移民的举措为修筑美墨边境墙。根据美国国土安全部2016财年的移民年鉴统计，从2014年-2016年，墨西哥一直是美国最大的移民输送国，连续三年的移民数量都在10万左右，移民人数占比也是遥遥领先，在这三年间，墨西哥裔移民在美国年度总接收移民的占比分别是14.5%，14.5%和13.8%。相邻的地理位置为墨西哥输送移民提供得天独厚的优势，但也使美国移民局势面临危机。除开墨西哥裔的移民外，还有很多来自中美洲，南美洲的非法移民或海外难民通过跨越美墨边境非法进入美国。对此，2017年1月，特朗普总统签署行政令，正式指示美国政府在美墨边境修建隔离墙，在美国境内455英里的范围内修建了新屏障，并派遣美国边境巡逻队特工前往可疑的移民过境点搜查。尽管特朗普的批评者认为修建隔离墙并不能阻止滥用合法入境口岸走私违禁品、逾期居留旅行签证等行为的发生，但边境巡逻队的工作人员却认为隔离墙对控制非法移民跨境流动具有切实效果。

此外，“零容忍”家庭分离政策也是打击非法移民的一项政策，旨在通过将移民儿童与其父母或监护人进行分离来阻止非法移民。2018年4月该政策正式公布，并于随后两个月内在整个美墨边境实施，携带子女的非法移民一经逮捕将面临被迫在德克萨斯州不同的拘留所分离的局面，父母后面将进入美国国土安全部接受刑事起诉，而孩子被归类为“无人陪伴的外来儿童”移送到到美国卫生与公众服务部，这些儿童后来大多也无法与自己的父母重聚。由于该措施被指触犯人道主义，引起了美国国内民众的强烈谴责，且用于拘留非法移民的基础设施需要大量的资金投入，该政策在2019年底被迫叫停。

在大刀阔斧的政策实施后，美国移民情况发生明显变化。据世界银行发布的数据显示在2017-2020年，美国合法移民数量逐渐减少，尤其是后期新冠疫情爆发，导致2020年美国的净移民人口数量为仅709209人，创下历史新低。与此同时，非法移民数量也断崖式下跌，据皮尤研究中心发布的数据显示，2017-2019年间，美国非法移民平均每年下降约30万人，而这一数据在2013-2016年仅为年均减少12万人，这表明特朗普上台执政后非法移民人数减少超过一倍。然而，随着政策逐渐过激，越来越多美国民众甚至包括部分特朗普的支持者开始反对此类激进政策。美国民间组织FWD.us（注：一个政治权益组织，主要目标是通过放宽对外国人才的移民限制促进美国经济发展）认为，在第一任期内，特朗普将移民妖魔化以及对移民采取的极端措施使得其民意支持率大大下跌，大多数背景各异的美国人都对特朗普的移民议程持反对态度，因为这对美国利益造成了毁灭性损害。

拜登政府时期移民政策回顾

与共和党相反，民主党对于移民的态度较为温和，无论是历史上的政治联系还是民主党倡导的多元与包容的自由主义价值观都让民主党对移民问题态度相对友善，但更为重要的是，在此前的大选中，少数族裔曾为民主党提供民意基本盘。据罗珀中心统计的数据显示，在2012年总统大选中，奥巴马在非裔、西班牙裔和亚裔选民的支持率分别为93%，71%，73%，而其竞争者罗姆尼几乎只有他的三分之一；2020年总统大选，拜登在这三者的支持率分别为87%，65%，61%,而特朗普在非裔选民的支持率仅为拜登的七分之一，在另外两个群体的支持率也仅有拜登半数。除此之外，由于民主党的支持者大多为受过高等教育，且经济更加富裕的群体，出于经济利益的考量他们会更希望雇佣能接受较低薪资水平和较差工作环境的无证移民，因此，以上种种因素都促使民主党对移民持宽容甚至欢迎的态度，而拜登政府在移民问题上也大多延续奥巴马政府时期的移民政策，几乎完全对特朗普时期的政策反其道而行之。

首先是废除禁穆令和停止继续修建美墨边境墙。拜登在刚上任时便发布行政命令，终止了特朗普对来自13个国家的外国人士实施的有争议的旅行禁令（即禁穆令），同时指示国务院恢复签证处理，并制定计划以纠正禁令造成的伤害，特别是对于那些无法获得豁免和签证被拒的人。此外，拜登政府也发布公告，要求立即暂停边境墙修建工作，并终止特朗普的国家紧急状态宣言。

减少驱逐非法移民也是拜登移民政策中的一大重要内容，其中一项举措就是重新执行“童年入境暂缓遣返”(DACA)计划。根据DACA规定，年龄不超过31岁且在16岁之前入境美国但无合法移民身份的人可获得可续签的两年暂缓遣返期限，并有资格获得工作许可证。DACA计划在特朗普时期曾被迫暂停，而拜登在上台后重新拾起DACA计划，签署备忘录确保童年入境暂缓遣返计划保持完整，并敦促国会通过永久保护措施，以保护近70万名从中受益的年轻无证移民。该项举措为驱逐出境行动提供重要的延缓时间，让受益人不必担心被驱逐出境，同时受益人能够在美国合法就业，有助于他们获得一定自主权和经济稳定。

此外，拜登还宣布暂停国土安全部的驱逐出境行动为期100天。据美国有线电视新闻网（CNN）报道，拜登在备忘录中写道，“美国正面临一个世纪以来最严重的全球公共卫生危机，西南边境的行动面临重大挑战。”拜登此举除了应对当前美国重大挑战，也有摒弃特朗普时期的移民遗产之意，甚至透露出决意超越奥巴马政府移民政策的意愿，展现出拜登政府更加开放和包容的态度。

随着边境政策的放宽，拜登政府迎来的是创纪录数量的试图跨越美墨边境的移民规模。一方面，美国国土安全部公布的数据显示，从2021财年到2023财年，政府平均每年在美墨边境逮捕近220万名移民，而2024财年上半年延续了这一趋势。据埃尔卡诺皇家研究所预计，2024财年的边境逮捕人数将达到近270万人。而另一方面，经济下行导致的就业寒冬与政府宽松政策下涌入的大量移民相叠造成美国本土民众的就业压力猛增。根据皮尤研究中心的数据显示，2022年，美国劳动力中有超过3000万移民，其中合法移民为2220万人，另外还有830万非法移民工人，这与2019年相比有显著增加，但这也导致美国民众对于拜登政府的移民政策日益不满。

▲ 自制图表。数据来源：埃尔卡诺皇家研究所2024年8月6日发布的报告

特朗普第二任期移民政策及其影响预测

如果说八年前特朗普上台推行对移民的强硬政策主要是出于顺应大多共和党及其支持者意愿，那么新一届特朗普的移民政策则有了更加强大的民意基础。根据盖洛普今年6月发布的民调报告显示，与一年前相比，希望减少移民的美国的公民数量占比达到了55%；而美国民众对于处理移民非法入境的态度也发生变化，有76%的人赞成美国雇用更多的边境巡逻人员，63%的人赞成暂时禁止个人寻求庇护，甚至出现53%的微弱多数支持扩大美国边境墙的修建，这是首次有多数人支持该政策。在这种情况下，美国的移民政策也迎来“特朗普2.0时代”。

特朗普在第二任期实施移民计划的第一步从其人事安排中可见一斑，他组建了一支由忠诚派和强硬派组成的团队来实施政策。移民强硬派汤姆·霍曼(Tom Holman.)被任命为“边境沙皇”，负责大规模驱逐移民计划；斯蒂芬·米勒(Stephen Miller)被任命为白宫政策副幕僚长和国土安全顾问，他是上届政府中最具争议的移民政策的主要捍卫者，也是著名的“家庭分离”政策的推动者之一；南达科他州州长克里斯蒂·诺姆 (Kristi Noem)被提名担任国土安全部部长，长期在移民问题上持强硬态度。从特朗普组建的班底来看，强硬的移民政策在第二任期是势在必行。

▲ 自制图表。数据来源：盖洛普统计公司在2024年7月12日发布的报告

首先，新一届特朗普政府将开展大规模的驱逐非法移民行动。11月18日，特朗普表示上任后他将宣布国家紧急状态，并动用美国军队对数千万居住在美国的无证移民进行大规模驱逐。汤姆·霍曼（Tom Holman）也表示不排除将整个家庭驱逐出境的做法，即使孩子是美国公民。据福布斯新闻报道，美国现有1100万无证移民，其中许多人已经在美国生活和工作了几十年，他们的子女大多是美国公民。这一消息引起了国内移民恐慌，因为这样的政策可能导致家庭分离和大规模拘留的噩梦重返，对移民家庭的心理健康和福祉产生负面影响。

其次，“临时保护身份”(TPS)和“童年入境暂缓遣返计划”(DACA)也可能被重新取消。TPS于1990年正式出台，用以提供给因内乱、暴力、自然灾害或其他特殊和临时情况而无法安全返回祖国的个人，而DACA则为童年入境美国的无证移民提供遣返暂缓时间，这两者都有利于保护美国的非法移民。然而，特朗普已明确表示要取消DACA计划，这将导致超过50万DACA受益人失去受保护的身份,与DACA性质相似的TPS也有可能受到牵连。一旦TPS与DACA被取消或暂缓执行，大量的无证移民将被驱逐和遣返，而非法移民来到美国的目的要么是寻求更好的经济发展，要么是躲避自己原属国家的灾荒内乱，驱逐和遣返对他们无异于灾难，尤其是对难民群体而言，他们将经历比特朗普第一任期更大规模、更深程度的恐惧与磨难。

▲ 左为斯蒂芬·米勒，中间是克里斯蒂·诺姆，右为汤姆·霍曼

第三，特朗普将加强对移民的准入限制，变更“公共负担”政策。“公共负担”政策是1999年开始在美国实行的一项移民政策，用于确定申请签证或绿卡的个人是否会过度依赖公共资源以满足其个人需求。国土安全部一般将获得公共现金援助以维持收入（现金福利）和接受美国政府出资的长期医疗保健这两条内容作为衡量标准，即一旦过分攫取这两种福利就会被视作社会的“公共负担”，容易遭到拒签和申请绿卡失败。然而，特朗普在第一任期曾对“公共负担”政策进行变革，将广泛使用的“补充营养援助计划”（SNAP）及各种形式的政府补贴住房等都纳入了公共负担的考量范围。此外，他在判定潜在移民是否可能成为“公共负担”时，还将收入、资产、年龄、英语水平和健康状况等列为参考因素，这就意味着申请移民或绿卡的准入门槛将大大提高，对于低收入移民尤其不利。而他即将推出的新一版“公共负担”政策可能变本加厉，将福利范围进一步放宽，且对于潜在移民的考察标准增多，例如受教育水平、就业岗位等，极有可能将移民准入标准变成是一项“财富测试”，用以限制来自发展中国家的较贫穷人群的移民。

而一旦上述移民政策实施，对美国的经济发展、社会稳定和政治格局都将造成巨大影响。在经济上，移民在美国经济中扮演着重要角色，如果新一届特朗普政府提高移民准入门槛，有很多拥有高技术水平的人将无法进入美国。根据美国战略与国际研究中心发布的报告，在美国受教育程度最高的STEM（STEM是指科学（Science）、技术（Technology）、工程（Engineering）和数学（Mathematics）四个领域的缩写）劳动力群体中，外国出生的劳动力比例明显更高，对此类人群的限制入境或将使美国在高科技领域逐渐衰落。此外，1100万无证移民也对美国经济至关重要，尤其是在建筑、农业和服务行业。若实施大规模驱逐，可能导致相关行业劳动力短缺。据美国移民理事会的研究表明，该项计划可能使美国GDP下降4.2%，相当于1.1万亿到1.7万亿美元的损失。

此外，新一届特朗普政府的移民政策也将对社会稳定造成巨大挑战。激进的举措容易引起移民的广泛恐惧和不安，许多无证移民及其家庭面临着随时被驱逐的风险，进一步加剧了社会的分裂与动荡。而大规模驱逐非法移民也容易造成美国与主要移民输出国之间关系紧张，对美国的地缘政治格局造成破坏。以墨西哥为例，特朗普第一任期的美墨边境墙曾使墨西哥处境被动，而这一次特朗普更加坚决地把守西南陆地门户的决心和措施可能使美墨关系雪上加霜。