引言
H-1B签证长期以来是美国移民政策的焦点之一，近期马斯克和“MAGA”派关于H-1B签证的“内战”，起因于当选总统特朗普12月22日任命印度裔风险投资家斯里拉姆·克里希南（Sriram Krishnan）为高级人工智能政策顾问。克里希南曾持有H-1B签证，这引发了部分“MAGA”支持者的不满，他们认为，此任命违背了“美国优先”原则和保护美国本土劳工的承诺。而马斯克对此进行了公开辩护，进而引发了他与MAGA派内部的激烈争议。
这场争论不仅关乎移民政策本身，也反映了美国在民族主义与科技全球化之间的矛盾。本文将在回顾特朗普第一任期和拜登执政时期的H-1B政策走向基础上，对此次争议风波进行分析，并尝试研判特朗普在2025年再次上任后可能带来的政策变化。
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从特朗普（第一任期）到拜登：
H-1B政策的起伏
H-1B签证是一种非移民工作签证，该签证类别是由乔治·布什总统在1990年签署《移民法》时创建的，允许美国企业雇用外国高技能劳工在美国工作，主要针对需要高度专业化知识的岗位。
该签证的申请人通常需要具备高度专业知识体系的理论和实践应用，同时还要拥有相关领域的学士学位或以上的教育背景。H-1B签证被视为美国吸引全球顶尖技术人才的重要工具之一，尤其是在科技和工程领域。H-1B签证持有者，最多可以获准入境3年，可以延长，但通常不能超过总共6年。该签证持有者还可以通过其雇主申请“合法永久居留身份（绿卡）”，从非移民身份转变为永久居民身份，所以该签证也被认为是外国劳工获得美国绿卡的主要途径之一。
H-1B签证每年的配额由国会设定，总体为85,000个，其中65,000个名额面向普通申请者，其余20,000个名额保留给在美国获得硕士及以上学位的申请者。根据美国公民及移民服务局的数据显示，该签证持有者大多数人从事计算机相关职业（2023年占总数的65%）；其次是建筑、工程和测量行业（2023年占总数的10%）。就公司而言，亚马逊是2024年H-1B签证持有者的最大雇主，通过该计划雇用了超过13,000名员工。其他知名品牌如谷歌、Meta和苹果在雇主榜单中名列前茅，特斯拉排在第22位，雇用了1,700多名持有H-1B签证的员工。
为了保护相关行业就业的美国工人免受非移民工人就业的不利影响，同时也是保护H-1B非移民工人的利益。美国劳工局规定雇主必须向劳工部证明，他们将向H-1B非移民工人支付的工资至少等于雇主向具有类似经验和资格的美国工人支付的实际工资，或该就业地区相关职业的现行工资（以较高者为准）。
H-1B签证作为吸引全球高技能移民的重要工具，在特朗普和拜登执政期间经历了两种截然不同的政策走向。
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特朗普第一任期：强硬的民族主义基调
在特朗普第一任期内的“美国优先”政策指导下，他对H-1B签证实施了一系列严格限制。通过提高申请门槛、强化审查标准和签署行政命令等措施，特朗普试图减少外国劳动力对本土就业市场的“冲击”，尤其是IT和科技行业。
在2016年的竞选活动中，特朗普曾将反对H-1B签证计划作为他竞选纲领的一部分，鼓励美国公司优先考虑美国劳动力，他指责美国公司使用H-1B签证“是为了以较低的工资取代美国工人”。2017年，特朗普签署了“买美国货、雇美国人（buy American and hire American）”的行政命令，认为不公平的签证规则损害了美国工人的利益，指出80%的签证获批者并非高技能和高薪劳动力，同时，美国公司经常滥用H-1B签证计划，以低薪雇佣外国劳工，进一步侵蚀了美国本土工人的就业机会和薪资水平。该行政命令明确要求对联邦机构对H-1B计划提出改革，进行更严格的监管，重点保护美国工人的利益。2020年，特朗普政府进一步收紧H-1B签证政策，美国劳工部发布新规，提高雇佣H-1B签证持有者的成本。同时，美国国土安全部也推出新法规，通过重新定义“专业职业”和“雇主与雇员关系”的限制性标准，对申请资格提出更高要求，并将H-1B签证的批准期限制为一年。
特朗普的“买美国产品、雇佣美国人”行政法令
来源：https://trumpwhitehouse.archives.gov
在特朗普政府期间，H-1B签证的审核标准收紧，申请难度大幅增加。签证申请过程中“补充材料要求”（Requests for Evidence, RFEs）大幅增加，导致审批时间延长和批准率下降。H-1B签证的拒签率也从2015年的约6%上升至2019年的21%以上。对于H-1B签证的延期申请同样实施了更严格的限制。延期申请时，不再直接延续已有批准，而是要求重新审查申请人的岗位和资格，严格执行H-1B签证最长6年的有效期规定，阻止申请人利用签证条款长期滞留美国。值得注意的是，尽管特朗普在政策上限制H-1B签证，他在自己的商业实践中依然大量使用H-1B和相关签证以雇佣外籍劳工，尤其在其酒店和高尔夫球场的经营中。
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拜登执政时期：开放与宽松
拜登政府在H-1B签证政策上表现出更开放和包容的态度，既废除了特朗普政府的一些限制性措施，又通过推动移民改革和加强监管，试图在吸引高技能人才与保护本土工人利益之间寻求平衡。
2021年2月，拜登执政初期便向国会提交了一项全新的移民改革法案，旨在“恢复移民制度的人性与体现美国价值观”。该法案包含一系列重要内容，包括清理就业类签证积压、重新使用未用签证、缩短签证申请等待时间等。法案为H-1B签证持有者的家属提供工作许可，避免其子女因“超龄”而被迫离开移民体系。同时，法案还设立了一个试点计划，以刺激区域经济发展，并赋予国土安全部根据宏观经济状况调整绿卡数量的权力，并鼓励提高非移民高技能签证持有者的工资，从而防止与美国工人之间的不公平竞争。
来源：《纽约时报》
这一系列措施扭转了特朗普时期的严格限制政策，重新为H-1B签证申请者营造了更为宽松和开放的环境。数据显示，H-1B签证的拒签率，从特朗普第一任期内的最高24%降至2022年的2%。但值得注意的是，尽管需求量多达数十万，H-1B签证每年的发放上限一直保持不变，每年仍限制在85,000份新签证，包括20,000份专门保留给在美国获得高等学位的申请者的配额。
首次（新）就业的H-1B申请被拒率
来源：美国公民及移民服务局
2021年—2025年，H1-B签证的申请和初步入选的人数统计
来源：美国公民及移民服务局
2024年12月，在拜登任期即将结束前，国土安全部颁布了一项旨在简化H-1B签证流程的新规，该规则将于2025年1月17日正式生效。新规的目标是更新和优化H-1B签证的监管框架，以更好地满足当前的劳动力市场需求。此次改革主要涵盖三个方面：（1）提升现代化水平与审批效率；（2）增加签证持有者的福利与灵活性；（3）加强计划的完整性和监督。这一新规是由联邦机构制定的正式规则，具有法律效力，修改都需要经过严格的规则制定程序，这通常需要数月才能完成。此举被视为拜登政府试图巩固其在H-1B签证政策领域的执政遗产，同时为即将上台的特朗普政府设置一定的程序性障碍。
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特朗普、马斯克与MAGA派：
围绕H-1B签证的争议与博弈
2024年12月，美国政坛因H-1B签证政策问题再起波澜。这场争议的主角分别是刚刚赢得大选的唐纳德·特朗普（Donald Trump），埃隆·马斯克（Elon Musk），以及特朗普的忠实支持者——“让美国再次伟大”（MAGA）运动的保守派人士。
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导火索：
特朗普任命克里希南为白宫人工智能顾问
本次事件的起因是2024年12月22日特朗普宣布任命印度裔美国风险投资家斯里拉姆·克里希南为白宫人工智能顾问。这一任命引发了MAGA运动中极右翼人士的不满。作为特朗普忠实支持者的劳拉·卢默（Laura Loomer）等人，在社交媒体上指责克里希南的背景与特朗普“美国优先”的核心理念相矛盾，认为这一任命象征着对“第三世界移民”的屈服。
22日，特朗普在社交平台上，写道：“斯里拉姆·克里希南将担任白宫科技政策办公室的人工智能高级政策顾问。他将与大卫·萨克斯携手合作，专注于确保美国在人工智能领域的全球领导地位，同时制定并协调政府各部门的人工智能政策。这包括与总统科技顾问委员会的紧密协作。”对此，克里希南在X平台上发文回应特朗普的任命声明，表示：“我深感荣幸能够为我们的国家服务，并致力于确保美国在人工智能领域继续保持领导地位。感谢唐纳德·特朗普总统赋予我这个重要的机会。”
特朗普与克里希南在X平台上的互动
来源：X
克里希南是一位出生于印度金奈的科技专家和风险投资家，2007年他加入微软担任Visual Studio项目经理，之后又在Facebook、Snapchat和Twitter等多家知名科技公司担任高级产品管理等职务。2021年，他以普通合伙人身份加入硅谷领先的风险投资公司Andreessen Horowitz（a16z），专注于人工智能和加密货币领域的投资。之后，他将与白宫的人工智能和加密货币专家大卫·萨克斯（David O.Sacks）共同合作。
克里希南曾在微软和Facebook等科技巨头担任重要职务，他的任命不仅在硅谷引发轰动，还掀起了一场关于技术治理的广泛讨论。这一选择体现了特朗普政府试图将硅谷的创新能力引入联邦人工智能政策制定，以巩固美国在全球人工智能竞争中的领先地位，将有助于增强美国政府在人工智能政策制定和实施上的专业化和前瞻性。
然而，这一任命也伴随着诸多争议。由于克里希南与大型科技公司的深厚渊源，一些批评者担心他的政策可能倾向于保护大企业利益，而非优先考虑公共福利。此外，他对扩大H-1B签证计划的支持也引发了部分“MAGA”保守派的不满，认为这与特朗普此前倡导的“美国优先”政策相冲突。
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特朗普与“MAGA”阵营：“内战”
特朗普的这一任命立即引发了“MAGA”阵营的强烈反对，如极右翼活动家劳拉·鲁默（Laura Loomer）公开抨击特朗普任命克里希南担任人工智能高级政策顾问。鲁默引用了克里希南支持H-1B签证、放宽绿卡限制和为熟练外国工人进入美国创造更多便利的政策主张，并在X平台上发文称，这些立场“直接违背”了特朗普的核心议程。特朗普的其他盟友也反对H-1B签证，右翼评论员迈克·塞诺维奇（Mike Cernovich）表示，大型科技公司应对外国工人数量的增加负责。前特朗普顾问斯蒂芬·班农（Stephen K.Bannon），也表示该签证制度让公司以牺牲需要工作的美国人为代价来剥削廉价的外国劳动力。“我们希望它消失”，班农说。
鲁默在X平台对克里希南的批评
来源：X
这些批评随后引发了特朗普及其团队的回应。特朗普在采访中为这一任命辩护，称克里希南是推动人工智能领域发展的最佳人选，同时指出H-1B签证政策的重要性。“我一直都很喜欢这些签证，我一直都支持这些签证，我的房地产业务中多次使用H-1B签证，这是一个很棒的项目。”特朗普在接受《纽约邮报》采访时表示。
特朗普的观点转向值得注意。他曾在2016年总统大选期间声明称，H-1B计划“既不是高技能移民，也不是移民，这些是从国外引进的临时外国工人，其明确目的是以较低的工资取代美国工人。我将制定一项绝对要求，即每个签证和移民计划都必须首先雇用美国工人”。
但特朗普此次公开表态，支持H-1B签证项目。在围绕这一允许拥有专业技术技能的外国人在美国临时工作的签证计划的争论中，特朗普选择站在科技巨头马斯克一边，而非保守派的立场。
根据美国公民及移民服务局（USCIS）网站的数据，亚马逊在2024年成为H-1B签证的最大雇佣企业，共提交并获得批准了9,265份签证。其他科技巨头如谷歌、Meta、苹果和IBM也位列前十，这凸显了科技行业对国际高技能人才的强烈需求。特朗普的最新言论标志着科技和商业领袖的初步胜利，如硅谷专门从事商业移民事务的律师索菲·阿尔康（Sophie Alcorn）表示，特朗普的言论发出了一个重要信号。“总统表示支持移民和为高技能工人发放签证，这让硅谷的科技工作者和雇用他们的公司在经历了几个月的动荡之后，松了一口气。”
来源：华盛顿邮报
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马斯克的立场：
全球化与科技创新的支持者
这场关于H-1B签证的冲突逐渐演变成关于美国劳动力文化、种族和移民问题的更大辩论，并随着马斯克等人的加入不断升级。马斯克强烈为H-1B签证计划辩护，他在X上写道“必须将卑鄙的傻瓜从共和党中连根拔除”“我之所以能够在美国与众多重要的员工建立了SpaceX、特斯拉和其他数百家让美国变得强大的公司，就是因为H-1B。”马斯克出生于南非，通过母亲取得加拿大国籍，又以留学生身份来到美国，后来以H-1B签证工作并加入美国籍。个人经历是他支持H-1B签证的重要原因之一。
马斯克参与到H-1B签证的论战中
来源：X
针对马斯克的发言，鲁默在采访时表示，她之所以关注签证问题，是因为她对马斯克和其他支持特朗普当选的科技巨头的动机存有疑虑。她担心马斯克会利用自己的影响力，试图说服新任总统开放更多移民，而非像她和其他右翼人士希望的那样关闭边境。鲁默直言：“他不是‘让美国再次伟大’的支持者，而且他曾阻碍特朗普的权力交接。”她还批评马斯克通过与特朗普的关系谋取私利。
作为特斯拉和SpaceX的创始人，马斯克也深知国际高技能人才对科技行业的价值。硅谷及其他科技中心多年来高度依赖H-1B签证来吸引全球顶尖人才，特别是在人工智能、软件开发、工程和生物技术等领域。他在X平台上说到，“通过合法移民引进顶尖的约0.1%的工程人才，这对美国保持胜利至关重要，”他敦促人们“把这看作一支职业运动队：如果你想让你的球队赢得冠军，你就需要招募顶尖人才，无论他们身在何处。”
马斯克在X平台上对克里希南的祝贺
来源：X
马斯克的支持立场在科技行业引发了广泛共鸣，拉马斯瓦米（Vivek Ganapathy Ramaswamy）在X上声称，招募外国工人是必要的，因为美国“长期以来一直崇拜平庸而非卓越”，拉马斯瓦米将与马斯克一起领导特朗普新成立的“政府效率部”。被特朗普任命为新AI“沙皇”的风险投资专家萨克斯，也表达了对克里希南和H-1B签证的支持，谴责“对一位高素质美国人进行毫无根据的政治迫害，”他和马斯克一样也来自南非。
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2025年特朗普移民政策前瞻：
科技需求与“美国优先”的博弈
首先，硅谷在特朗普的核心圈子中占据着越来越重要的地位。大选前，马斯克成为特朗普最大的“啦啦队”和资金支持者之一，其旗下的X平台也为特朗普的竞选活动提供了关键的宣传支持。作为回报，马斯克被特朗普任命与拉马斯瓦米共同领导“政府效率部”，成功将自己嵌入特朗普的政策决策圈。特朗普身边的科技领袖们正在推动放松对行业的监管，并在联邦政府，尤其是国防工业中更积极地使用私营部门的技术。大约有十几位马斯克的盟友暂时告别了自己的企业，担任特朗普过渡计划的非官方顾问。
这一局面表明，特朗普政府可能更加关注科技行业的诉求，以放松监管和吸引全球高技能人才为核心调整移民政策。具体而言，硅谷领袖正推动减少对人工智能和加密货币等领域的监管，同时优先吸引高技能外国劳工，以解决技术行业的人才短缺。预计特朗普可能通过行政命令优化H-1B签证机制，例如引入基于收入或技能的排名系统，取代随机抽签，从而直接惠及大型科技公司，并推动“科技友好型移民政策”，特别是在人工智能、芯片制造和加密货币等关键领域。
其次，即使特朗普在2025年推动高技能移民的相关改革，党内仍存在对移民政策的强烈抵触情绪，特别是对高技能移民可能挤压本土劳动力市场的担忧。
POLITICO网站认为共和党和民主党已经在吸引全球高科技人才问题上达成一定共识。拜登任期内曾多次试图通过法律，让外国科技人才更容易在美国工作。如2022年，拜登签署了超过520亿美元的“激励措施”以吸引芯片制造商进入美国，但始终缺少一个关键因素，即一小批关键的高技能工人，对反移民情绪的担忧总是让他们的计划失败。两党的权势人物都已诊断出问题所在，并提出了可能的解决办法，但迄今为止，很少有人愿意冒着失去职业生涯的风险来实现这一目标。
在这样的政治环境中，特朗普若希望绕过国会的僵局，可能会通过行政手段推动H-1B签证改革，例如优先发放高薪职位的签证或创建高技能人才专项签证。然而，这种措施可能面临法律挑战，被质疑为过于偏向科技巨头的利益，忽视了更广泛移民群体的权益。国会中少数反对派议员还可能利用对移民改革的敏感性阻挠任何政策调整，将“保护本土工人”作为政治筹码。
最后，围绕H-1B签证和高技能移民政策的争论，不仅是科技行业与保守政治之间的较量，也将矛头直指特朗普与“MAGA”阵营之间逐渐显现的内部分歧。这场分歧揭示了特朗普可能的移民政策调整如何与其核心支持者的期望产生冲突，并引发了“MAGA”内部的“内战”。
“MAGA”阵营的核心支持者对移民问题持强硬立场，强调通过限制移民保护本土劳工市场和文化认同。这些支持者长期以来视特朗普为“美国优先”理念的捍卫者，期待他延续2016年的强硬移民政策，如边境墙建设和非法移民驱逐等。极右翼人物如劳拉·鲁默和其他“MAGA”派意见领袖已公开批评特朗普对马斯克和硅谷的“妥协”，认为特朗普的政策背离了“MAGA”运动的初衷。
面对“MAGA”阵营因高技能移民政策产生的分裂，特朗普可能在政策上进行折中调整以平衡阵营内部矛盾。例如，可能在高技能移民政策中加入更高的薪资门槛和本土劳工优先雇佣条款，表明对美国工人的保护，并限制H-1B签证的总量扩张。同时，他可能通过宣传将高技能移民政策与国家利益挂钩，强调吸引顶尖人才是为了确保美国在全球科技竞争中的领先地位，并辅之以更严格的边境管控和非法移民驱逐政策，展现其对非法移民问题的强硬立场。这种“双轨政策”将试图在满足科技行业需求与回应“MAGA”派核心诉求之间寻求微妙的平衡，避免阵营内矛盾进一步激化。
特朗普如何处理阵营内部的矛盾，将成为其移民政策能否推进的重要变量，也将直接影响他的政治前景和连任后的执政基础，值得持续关注。
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来源｜复旦中美友好互信合作计划
作者｜戎秦婴
排版 | 赵浩博
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