裁判要旨
集体土地征收程序中，行政机关未与被征收人达成补偿安置协议，也未作出补偿安置决定，作出责令交出土地、责令腾空房屋决定后，未申请法院强制执行即自行组织强制拆除涉案房屋，程序违法。
裁判文书
广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2023）桂行终553号
上诉人（一审被告）桂林市临桂区人民政府，住所地：桂林市临桂区。
法定代表人何某，区长。
委托诉讼代理人周某华，桂林市临桂区司法局工作人员。
委托诉讼代理人赵孟安，广西君健律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）葛某妹，女，1964年6月20日出生，汉族，住桂林市临桂区。
委托诉讼代理人杨某玲，女，1986年7月5日出生，汉族，住桂林市秀峰区，系被上诉人葛某妹之女。
委托诉讼代理人王玉萍，北京银雷律师事务所律师。
上诉人桂林市临桂区人民政府（以下简称临桂区政府）因被上诉人葛某妹诉其强制拆除房屋一案，不服桂林市中级人民法院（2022）桂03行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2023年5月9日通过互联网方式公开开庭审理本案，上诉人临桂区政府委托诉讼代理人周某华、赵孟安，被上诉人葛某妹及其委托诉讼代理人杨某玲、王玉萍，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：葛某妹位于桂林市临桂区临桂镇某某村委某某塘村民小组的房屋已办理临集用（2007）字第**3号《集体土地使用证》（以下简称涉案集体土地使用证）和临桂房权证县城字第0******8号《房屋所有权证》（以下简称涉案房屋所有权证）。涉案集体土地使用证记载土地使用者为葛某妹，土地所有者为临桂镇某某村委某某塘村民小组，用途为住宅，使用权类型为集体划拨，使用权面积105平方米；涉案房屋所有权证记载房屋所有权人为葛某妹，房屋总层数为四，建筑面积422.73平方米，设计用途为住宅。
2012年5月18日，原临桂县人民政府办公室作出临政办复〔2012〕38号《关于某某塘村旧城改造相关问题的批复》，批复如下：“一、同意某某塘村旧城改造方案。二、某某塘村旧城改造涉及的村民住房拆迁，参照临桂新区住房拆迁的有关补偿标准执行。三、县财政局将已签订拆迁协议的补偿款及时拨付给工作组。四、对有合法手续未签订协议的房屋，由县国土资源局按相关程序依法征收，对没有合法手续又未签订拆迁协议的房屋、临时房及构筑物，由县住建局依法拆除。五、某某村已被征收土地除用于安置地的40亩外，剩余土地尽快公开招拍挂。”2013年11月6日，原临桂县旧城改造工作指挥部某某塘工作组向原临桂县人民政府呈报《关于请求依法对某某塘未签协议房屋作出补偿决定和公开挂牌出让土地的请示》，载明：“根据某某塘村绝大多数村民书面请求，经县人民政府研究决定，同意将某某塘村列入旧城改造范围。于2010年7月26日经某某塘村干部和群众代表同意，签订了土地征收协议，完善了土地征收审批手续，将某某塘村周围的集体土地共103.39亩依法征收为某某塘整村改造项目用地，其中约43亩作为村民安置建设用地”，“全村共计115户，需要拆除房屋的有107户，目前已签订房屋征收拆迁安置补偿协议96户，签协议率达90%”，“还有11户村民尚未签订房屋征收拆迁安置补偿协议”，“恳请县人民政府同意依法对某某塘未签订协议房屋作出补偿决定。并按程序对51亩土地进行公开挂牌出让”。葛某妹的涉案房屋在上述某某塘村旧城改造范围内。经多次与葛某妹就涉案房屋征收补偿进行协商未达成协议，桂林市临桂区征地拆迁工作指挥部办公室于2021年9月13日向葛某妹发出《关于限期房屋评估的通知》，要求葛某妹配合对涉案房屋及地面附着物进行评估；并于同日作出《关于责令交出土地的通知》，责令葛某妹户“收到本通知三日内将该范围内的房屋及地面附着物自行清理完毕并交地，逾期不签订协议，政府相关部门将依法进行评估和拆迁，因此所造成的损失由你自行负担”；还于同日作出《关于责令腾空葛某妹户房屋的通知》，告知“临桂区人民政府决定依法收回该地块的国有土地使用权。依据有关法律政策的规定，责令你户收到本通知三日内将房屋自行清空完毕并搬走，逾期不搬走的，政府相关部门将依法进行清空处理，因此所造成的损失由你户自行负担”。葛某妹对上述《关于责令交出土地的通知》和《关于责令腾空葛某妹户房屋的通知》均已另案提起行政诉讼。
2022年6月15日，临桂区政府对桂林市临桂区临桂镇人民政府作出临政复〔2022〕133号《桂林市临桂区人民政府关于撤销葛某妹集体土地使用证和房权证的批复》，决定撤销葛某妹涉案集体土地使用证和房屋所有权证。2022年6月16日，桂林市临桂区不动产登记和房产交易中心发布《不动产注销公告》，告知拟对葛某妹的涉案集体土地使用证和房屋所有权证予以注销登记；同日，该中心还发布《不动产证书作废公告》，告知因无法收回上述不动产权证书，现公告作废。葛某妹对上述两次公告行为已另案提起行政诉讼。
2022年8月29日，桂林市临桂区征地拆迁工作指挥部办公室组织强制拆除了涉案房屋。随后，葛某妹不服，提起本案行政诉讼，请求依法确认临桂区政府2022年8月29日强制拆除涉案房屋行为违法。
桂林市中级人民法院一审认为：一、关于本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，桂林市临桂区征地拆迁工作指挥部办公室系临桂区政府组建的不具有独立承担法律责任能力的机构，葛某妹对该机构组织实施的强制拆除行为提起诉讼，应当以临桂区政府为被告并由其承担相应的法律责任，故临桂区政府为本案适格被告。
二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，其一，涉案房屋位于某某塘村旧城改造所涉集体土地征收范围内，临桂区政府经多次与葛某妹协商，未达成补偿安置协议，也未作出补偿安置决定，其对涉案房屋实施强制拆除之前，亦未申请人民法院强制执行。其二，临桂区政府虽主张涉案房屋系违法建筑物，但城乡规划主管部门未作出限期拆除的决定，强制拆除涉案房屋前也未公告限期当事人自行拆除。故，被诉强制拆除行为违反上述法律规定，应予确认违法。
综上，被诉强制拆除行为违反法律规定，应予确认违法。葛某妹的诉讼请求有事实根据和法律依据，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认临桂区政府强制拆除涉案房屋行为违法。
上诉人临桂区政府上诉称：一、一审判决遗漏重要事实，且未考虑强拆涉案房屋的原因，进而认定被诉强制拆除行为违法，属认定事实错误。（一）一审判决未确认涉案房屋的具体建设时间。（二）涉案房屋是违法建筑。1．葛某妹迁出某某塘村后又迁回，不具有在该村集体土地上建房的资格。2．涉案房屋没有合法的用地、建设审批手续，葛某妹使用过期并涂改后的建筑许可证，通过欺骗手段获得涉案集体土地使用证和涉案房屋所有权证。根据葛某妹一审陈述，其在2004年利用其胞兄葛某富的建筑许可证建设涉案房屋，但2002年上级政府已批准征收某某塘村集体土地，2004年其不可能获得使用集体土地建设许可。而且，葛某富的建筑许可证有效期限为1995年4月28日至1997年4月28日，涉案房屋建设时建筑许可证已过期。二、被诉强制拆除行为合法。（一）强拆前，上诉人已通知葛某妹限期评估房屋，责令其腾空房屋、交出土地，并对室内物品履行了清点、登记、转移等保全程序，且全程拍照、录像。（二）若确认被诉强制拆除行为违法，将可能违反“一户一宅”原则。（三）葛某妹无视涉案房屋建筑和产权来源上的不合法问题，提出不合法、不合理要求，多年来拒不腾空涉案房屋，导致征地项目长期无法正常开展，损害了某某塘村的集体利益和国家利益。请求撤销一审判决，改判驳回葛某妹一审提出的诉讼请求。
被上诉人葛某妹未提交书面答辩意见，二审庭审时口头答辩称：一、涉案房屋是否为违法建筑应当由城乡规划主管部门进行认定，本案中没有证据显示涉案房屋为违法建筑，因此，临桂区政府强制拆除涉案房屋没有依据，应予确认违法。二、涉案集体土地使用证办理过程有村民代表的签名确认，不损害某某塘村的集体利益和国家利益。三、临桂区政府在未与被上诉人达成补偿协议，也未作出安置补偿决定的情况下，无权作出责令交出土地、责令腾空房屋决定，其实施强拆前没有申请法院强制执行，强拆行为亦应确认违法。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，本院认可一审判决对证据的认证意见。据此，本院二审确认一审判决查明的基本事实。
本院认为：一、关于涉案房屋是否为违法建筑的问题。上诉人临桂区政府提出涉案房屋没有合法的用地、建设审批手续，葛某妹使用过期并涂改后的建筑许可证，通过欺骗手段获得涉案集体土地使用证和涉案房屋所有权证等主张。本案被诉行政行为是强制拆除行为这一事实行为，而上诉人临桂区政府提出上述主张针对的是涉案房屋建筑和产权来源上的合法性问题，该问题并非本案审理范畴。而且，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此，涉案房屋是否构成违法建筑应当由城乡规划主管部门进行认定。本案中没有证据显示城乡规划主管部门将涉案房屋认定为违法建筑，故上诉人临桂区政府提出上述主张理据不足，本院不予支持。
二、关于被诉强制拆除行为合法性的问题。上诉人临桂区政府主张强拆前已通知葛某妹限期评估房屋，责令其腾空房屋、交出土地，并对室内物品履行了清点、登记、转移等保全程序，且全程拍照、录像，强拆行为合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案，从集体土地征收程序上看，涉案房屋位于集体土地征收范围内，上诉人临桂区政府经多次与葛某妹协商未达成补偿安置协议，也未作出补偿安置决定，作出责令交出土地、责令腾空房屋决定后，未申请法院强制执行即自行组织强制拆除涉案房屋，程序违法。从违法建筑强制拆除程序上看，虽然上诉人临桂区政府主张涉案房屋系违法建筑，但没有证据证明在强拆前，有权对违法建筑行使行政处罚权的城乡规划主管部门已认定涉案房屋为违法建筑并作出限期拆除决定，行政机关也未作出强制执行决定，被诉强制拆除行为缺乏执行依据，应予确认违法。综上，鉴于被诉强制拆除行为属事实行为，并无可撤销内容，一审判决确认被诉强制拆除行为违法正确。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人临桂区政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桂林市临桂区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小成
审 判 员 陈 惠
审 判 员 李永林
二〇二三年十二月十三日
法官助理 王子宁
书 记 员 饶 栖
书 记 员 李 毅
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